El Convenio Económico es una herramienta en construcción permanente y su versión en cada momento histórico es tanto consecuencia de las tensiones políticas entre Navarra y la administración del Estado como de la fuerza de los derechos adquiridos. Es ya un lugar común en la contradictoria historiografía, la afirmación de que los Decretos de Nueva Planta de Felipe V mantuvieron el estatus de los históricos territorios vascos, incluido el Reino de Navarra, conservando el espacio tributario que las aduanas sitas en el Ebro venían a configurar. No es fácil trasladar los primarios y minúsculos sistemas fiscales de la Edad Moderna a nuestro modo de entender la fiscalidad Baste saber que la parte alícuota de las necesidades de la Corona española se sustanciaban, mediante expresa petición de fondos, por el donativo foral que Navarra satisfacía tras recaudar entre sus súbditos los cuarteles y las alcabalas. La extensión de la hidalguía fue argumento de exención que no evitó tener que atender los requerimientos del rey. En ningún territorio de la vieja Vasconia existió una exención fiscal propiamente dicha, pues siempre contaron, bien que embrionario, con un sistema impositivo. Pese a todo, el siglo XVIII las conoció como Provincias Exentas.
Aunque ya la Monarquía en el Antiguo Régimen había dado muestras de beligerancia hacia el régimen foral, los conflictos surgen con fuerza en los movimientos constitucionales del XIX, cuyo espíritu innovador chocaba con el rancio fuero. Las posiciones reformistas y abolitorias pueden apreciarse con anterioridad a la guerra carlista, pero es tras ella cuando alcanzan sus objetivos. Tras la derrota carlista, hallamos que en los cuatro territorios vascos el sentir mayoritario, y no exclusivamente entre los vencidos, aboga por el mantenimiento de los fueros, o al menos una parte de ellos.
En Navarra, una Diputación favorable al acuerdo -en buena parte por los intereses mercantiles y financieros de sus integrantes, acuciados por la incertidumbre de la liquidación de la deuda pública- aceptó la vía de la unidad constitucional prevista en la ley de 25 de octubre de 1839, consecuencia del compromiso de Espartero en Bergara, y separándose de los otros tres territorios, negoció con el Estado para llegar en 1840 al pacto que sustentó la Ley de 16 de agosto de 1841, conocida posteriormente como Paccionada, cuyo efecto político más conocido es la reducción de Navarra de Reino a Provincia. Esta ley -vigente en la actualidad en virtud de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA)- que contempla muy diversas materias, no es formalmente un Convenio Económico pero sus disposiciones aduaneras y fiscales, los ya mencionados artículos 16 a 24, se aceptan como el germen de su naturaleza material.
Entretanto, los territorios de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, desacordes con la reforma a la baja aceptada por Navarra, se sumieron en un periodo de indeterminación de posiciones frente a un indeciso Gobierno central, que no concluiría hasta la ley de 21 de julio de 1876. Durante más de tres décadas, tras el decreto abolitorio de Espartero de 29 de octubre de 1841 que trasladó las aduanas a la costa y los Pirineos pero que nada dijo de las competencias tributarias, y a pesar del requerimiento expreso para contribuir habido tras la reforma de Mon y Santillán esquivado con oportuno incremento del donativo foral, ambas partes protagonizaron un impasse caracterizado por la falta de negociación y el temor recíproco a modificar el frágil estatus que a la postre vendría a fortalecer las haciendas forales.
De nuevo el final de otra guerra carlista propició la ley de 21 de julio de 1876, abolitoria de los fueros. Con ella llegó la tentativa de Cánovas del Castillo de modificar los fueros. Un intento que cristalizará en el Concierto Económico. Quiso Cánovas extender a Navarra la obligación de contribuir, y lo hizo por medio del artículo 24 de la Ley de Presupuestos. En 1877 Navarra, que vio peligrar su régimen privativo por su posición a favor de Carlos VII en la contienda, logró eludir la homogeneización pretendida aceptando un incremento del cupo, que se fijó en dos millones de pesetas, por acuerdo que se conoce como Convenio de Tejada-Valdosera, nombre del comisario regio negociador. Un texto que todavía no reconocía explícitamente la autonomía fiscal de la provincia.
Tras el Convenio navarro, nacen los Conciertos con los otros territorios forales que el Estado apalabra, tras disolver Cánovas las Juntas Generales, con Diputaciones adeptas. Por Real Decreto de 28 de febrero de 1878 nace el Concierto Económico, sin legitimación jurídica por falta de sanción de las Juntas Generales. Interesa recordar que en su origen el significado literal del término concierto no deriva de la idea de acuerdo o pacto, sino del concepto de orden o armonía que con él lograba el Estado para todo el territorio nacional.
A este primer Concierto seguirían escalonadamente los de 1887, 1894, 1906 y 1925 sin modificaciones sustanciales, excepto por las actualizaciones del cupo contributivo y la paulatina prolongación de su plazo de vigencia, ocho, doce, veinte y veinticinco años. Huelga decir que con cada acuerdo se lograba una progresiva e irreversible consolidación del modelo. Como novedad, con el de 1925, que ya prevé criterios armonizadores, se dicta un Reglamento de aplicación, que el Gobierno va a querer aplicar también a Navarra.
En todo este tiempo el Convenio navarro de 1877 no conoció modificación alguna y su vigencia se prolongó durante cincuenta años. Hay que señalar cómo en 1893 el Gobierno, persistiendo en su empeño homogeneizador, acometió de nuevo, mediante su ministro Germán Gamazo, un intento igualador que provocó una contundente reacción fuerista. El decisivo y muy conocido episodio que ha pasado a la historia como la Gamazada. Por primera vez, el Convenio de 1927 reconoce su carácter pactado y la autonomía fiscal de Navarra. Se aumentó el cupo de dos a seis millones de pesetas y vieron la luz nuevas y más perfeccionadas normas armonizadoras en varias figuras tributarias.
La Segunda República conservó intacto el sistema de Convenio y Concierto hasta que Franco, mediante el Decreto Ley de 23 de junio de 1937 abolió el Concierto para Guipúzcoa y Vizcaya, tildándolo de privilegio, como castigo por su lealtad al orden constitucional durante la rebelión facciosa, y lo mantuvo para Álava, así como el Convenio Económico para Navarra.
La reforma tributaria de Larraz de 1940 y la fuerte depreciación monetaria de la posguerra obligaron a armonizar la normativa fiscal y a incrementar el cupo navarro mediante un nuevo Convenio firmado en 1941. Con él, según la prensa de la época "se mantienen intactas las características esenciales del Régimen Foral, al establecer el nuevo cupo inalterable y paccionado; La Diputación en su territorio conserva la soberanía tributaria, incluso para los impuestos de nueva creación que cubrirán, en su mayor parte, el cupo fijado en 21 millones de pesetas".
Por su parte, el sexto Concierto Económico, en virtud del castigo infligido a Guipúzcoa y Vizcaya efectivo tan sólo para Álava, se firmaría en 1952 con una vigencia de veinticinco años, como estableció el anterior vigente, y con la novedad de revisar quinquenalmente el cupo contributivo.
De los sucesivos acuerdos, desde el Convenio Económico de 1969 y el Concierto Económico de 1976 con Álava hasta el sistema vigente y sus modificaciones adelantamos ahora una sinopsis para facilitar su estudio porque no se puede entender la evolución y desarrollo del Convenio y del Concierto en este periodo sin observar de cerca y simultáneamente los pasos seguidos por ambos.