Es conocido -y comentado- cómo en el proceso constituyente que duró todo el año 1978, el tema foral y de los Derechos Históricos, afloró de diversas formas, y más señaladamente y de forma realmente ortodoxa, en la enmienda 689 presentada por el grupo vasco al texto de la Constitución, que fué prontamente rechazada; así como en la más posibilista, que tras duro debate y con el consiguiente recorte, consiguió salir adelante, con la forma actual de la Disposición Adicional primera 3:
"La Constitución ampara y respeta los Derechos Históricos de los Territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía".
Múltiples han sido las interpretaciones-valoraciones de esta Disposición Adicional. Desde su consideración como un "mito foral", pasando por "un gesto histórico de comprensión hacia el pueblo vasco" 4; concluyendo con una claúsula aceptada a regañadientes en espera de su no aplicación.
Pocos sin embargo, han puesto de relieve el carácter integrador de la Disposición, además de resaltar su valor normativo. Así para MONREAL 5,
"reproducía casi de manera literal la ley de 25 de octubre de 1839. Y ésa es ciertamente otra tradición de reconocimiento de los Derechos Históricos, basada no sólo en la unidad política sino en la unidad constitucional."
Llamada al orden, que transcurría por el propio concepto normativo de toda la Constitución, que es perceptible en las expresiones de Miguel HERRERO, -sin duda el máximo teórico de la construcción jurídica de los Derechos Históricos- y Emest LLUCH:
"O se la toma en serio (a la Disposición Adicional), se le presta la lealtad debida, se interpreta correctamente según requieran las reglas de la hermeneútica jurídica y se sacan las oportunas consecuencias, o ponemos en tela de juicio la Constitución toda ..." 6
En este proceso abierto, a la Constitución le seguían los Estatutos de Autonomía. Comenzando en esta sucinta visión sobre los Derechos Históricos, que bien pronto el propio Tribunal Constitucional va a acantonar en los cuatro Territorios Históricos de Vasconia, y haciendo referencia al primero en el tiempo, el de la Comunidad Autónoma del País Vasco, debe de hacerse obligada referencia a la Disposición Adicional única del Estatuto, que determina lo siguiente:
"La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como talle hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico." 7
En síntesis, a diferencia de la Disposición Constitucional, este precepto hace emerger, de forma premeditada, dos nuevos conceptos: "el pueblo vasco", considerado como titular de Derechos Históricos y de la subsiguiente operación actualizadora; y el "ordenamiento jurídico", como nuevo marco genérico de referencia de dicha operación. De igual modo, se percibe una visión de futuro, que hace transcender a la misma norma estatutaria, respecto a concretos derechos conectados con la historia y no a un abstracto pasado foral. Luego se erige en una norma cargada de futuro. 8
No obstante, son varias e importantes las referencias que determinadas competencias estatutarias hacen, en tanto afirman su basamento, en la Disposición Adicional Constitucional. Así, el artículo 16 referido a la enseñanza, que se justifica en "la aplicación de la Disposición Adicional primera de la Constitución, para reafirmar la competencia comunitaria sobre la enseñanza en toda su extensión, niveles, grados, modalidades y especialidades, cerrando con el habitual "sin perjuicio" de diversos preceptos constitucionales.
El artículo 17, referente al orden público o seguridad ciudadana, que se inicia con el siguiente párrafo:
"mediante el proceso de actualización del régimen foral previsto en la Disposición Adicional primera de la Constitución, corresponderá a las instituciones del País Vasco (...) el régimen de policía autónoma." 9
Dos grandes y transcendentales espacios se encuentran bajo el manto de esa "actualización": uno, el concerniente al soporte económico y financiero de la autonomía vasca centrado en el instrumento del concierto económico (artículo 41); y el otro, cuando el Estatuto regula el régimen privativo de la organización de los denominados Territorios Históricos, considerados significativamente como "poderes".
Por su parte, la ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, promulgada el 10 de agosto de 1982, se prevale, igualmente, de la mencionada Disposición Adicional, para construir un edificio singular 10, paralelo el existente en la Comunidad Autónoma del País Vasco, con especial especificidad en el montaje de su "singular" acceso a la autonomía y en el proceso de elaboración y aprobación del "Amejoramiento"; fundamentada por sus impulsores, una vez más, en la reiterada Disposición Constitucional.
3La versión del impulsor principal de esta Disposición en la obra El PNV ante la Constitución. Histori y alcance de unas nef!ociaciones. Bilbao. 1979.
4Así, Oscar ALZAGA: La Constitución esvañola de 1978. Comentarios sistemáticos. Madrid. Ediciones del Foro. 1978, pp. 977 Y ss.
5Cita de su ponencia sobre la Actualización de los Derechos Históricos, recogida en la Revista Vasca de Administración Pública n° 73 (11).2005, pp. 282.
6Cita en el prólogo a la obra colectiva Foralismo. Derechos Históricos V Democracia. Fundación BBVA. 1998, pp.15. Concluyen estos autores:
"No cabe exigir lealtad constitucional si partimos de que una de sus disposiciones, la Adicional primera, es pura retórica o sólo mito, y, en consecuencia nos negamos a su lógica interpretación, invocando una u otra excusa política, una u otra opinión personalista, una u otra referencia personal, uno u otro temor escatológico causado por el libro de moda del último fin de semana ..."
7Sobre esta Disposición, mi monografia El Hecho Diferencial de Vasconia. Evidencias e Incertidumbres. Donostia-San Sebastián. 2007, pp. 80 y ss.
8Disposición Adicional que perdió en la negociación estatutaria desarrollada en La Moncloa, la última referencia a la "voluntad de autogobiemo" del Pueblo Vasco. Véase Virginia y Carlos TAMAYO: Fuentes Documentales v Normativas del Estatuto de Gernika. Vitoria. Diputación Foral de Álava. 1981.
9Sobre esta materia, mi monografía La policía Autónoma. Ofiati. Instituto Vasco de Administración Pública. 1989. 2a edición.
10De la abundante bibliografía, citaré por todos, a PEREZ CALVO, A. y RAZQUIN LIZARRAGA, M. Manual de Derecho Público de Navarra. Pamplona. Gobierno de Navarra. Universidad Pública de Navarra. 2000; LOPERENA ROTA, D. Aproximación al Régimen Foral de Navarra. Ofiate. IVAP 1984 y la obra colectiva El Estado de las Autonomías v Navarra. Pamplona. Parlamento de Navarra. 1994.