La diversidad étnica de la estructura social del Estado español es innegable. La sociedad española se caracteriza como una sociedad pluriétnica o plurinacional. La población del País Vasco, de Cataluña y de Galicia supone el treinta por ciento de la población total española. La cuestión es de qué manera aborda la Constitución española de 1978 esa estructura social heterogénea y el carácter plurinacional de la sociedad española.
Según el artículo 2 de la Constitución, la nación española está integrada por "nacionalidades y regiones": "La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas".
La diferenciación conceptual constitucional entre nacionalidad y región es absolutamente sustancial y llena de posibilidades. El concepto "nacionalidad" podría haber sido de gran utilidad para la conformación plurinacional del Estado. El Preámbulo de la Constitución habla también de la voluntad de "proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones". Pero la idea de un Estado plurinacional fue uno de los puntos más enconadamente debatidos durante la elaboración de la Constitución. El consenso constitucional en este punto significó lo siguiente: se mantuvo el término "nacionalidad" con vistas a ofrecer una satisfacción simbólica a las fuerzas nacionalistas, pero al precio de cauterizarlo mediante la compleja redacción del art. 2. Al rodearlo de conceptos contradictorios como "patria", "nación" e "indisoluble unidad", se pretendió neutralizar el término desde el punto de vista jurídico.
En cualquier caso sería incorrecto extraer la consecuencia de que el constituyente excluyó toda ideología nacional(ista). El texto constitucional no es neutro a este respecto: no se limita a crear un marco político donde puedan convivir y desarrollarse diversas identidades nacionales y cooperar mutuamente en plano de igualdad, sino que afirma o confirma una idea nacional determinada. La opción por preservar el Estado nacional es clara en el Préambulo y en los artículos 1 y 2. La Constitución española se fundamenta en la "nación española", en el "pueblo español" y en la "soberanía nacional". La nación española aparece en el Préambulo como una entidad preconstitucional. La pertenencia a la nación española descansa en una definición normativo-cultural, en la cual la lengua (castellana) es determinante: "Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla". Según la Constitución, una separación del cuerpo de la nación española no es posible, ya que ésta se concibe como "indisoluble". Las identidades pueden preservarse y desarrollarse, siempre que sean compatible con esa concepción de la nación española. A las fuerzas armadas les corresponde, entre otras cosas, la defensa de la integridad territorial del Estado (art. 8.1 CE).
La naturaleza del concepto "nacionalidad" se transforma ante la noción de una comunidad nacional concebida en términos unitarios: las nacionalidades quedan de alguna forma degradadas del estatuto "superior" de naciones, esto es, de sujetos políticos del nuevo Estado, a la posición "inferior" de grupos etnoculturales, esto es, de comunidades definidos en términos principalmente culturales. De ello se deduce que a las nacionalidades y regiones les corresponde meramente un derecho a la autonomía, mientras que la soberanía queda reservada a la nación española. El carácter contradictorio del texto del artículo 2 CE causa perplejidad a cualquier comentarista o investigador imparcial de la Constitución española. La delimitación entre "pueblo español", "nación española" y "nacionalidades" queda sin aclarar. La elaboración de la Constitución no alcanzó un resultado satisfactorio en este punto, aunque cabe reconocer que el contexto tampoco era favorable. Como escribió el profesor y político Solé Tura, uno de los siete miembros de la Ponencia constitucional, "el artículo 2 de la Constitución es, desde luego, ambiguo como texto jurídico. Se presta a grandes discusiones en el terreno teórico. Pero es un fiel reflejo de las contradicciones existentes en la transición del franquismo a la democracia y un baremo casi exacto de la correlación de fuerzas entonces existente".
El posible dualismo nacionalidades/regiones ha permanecido, en definitiva, sin consecuencias. La Constitución no vincula expresamente ninguna consecuencia jurídica -por ejemplo, competencias o derechos especiales- a la categoría como tal. De hecho el término no reaparece de nuevo en todo el texto constitucional en esa misma acepción. Pero tampoco la doctrina mayoritaria se ha ocupado de explorar las posibles consecuencias jurídicas de la utilización del concepto "nacionalidad" por la Constitución. En este punto puede afirmarse que la Constitución, así como los Estatutos de autonomía que apelan a esa denominación, han sido privados de su fuerza normativa. La Constitución además no identifica nominativamente o por referencia a las nacionalidades a las que se alude en el artículo 2 CE. A las nacionalidades y regiones les correspondía el derecho a la autonomía, pero como tales, sin órganos de representación, no tenían capacidad de actuar. La iniciativa autonómica correspondió a "representaciones territoriales reguladas transitoriamente por la Constitución a los fines, precisamente, de la implantación de las Comunidades Autónomas" (STC 247/2007, FJ 6). De acuerdo con el texto constitucional nada impide a un territorio decidir, en el momento de la elaboración de su Estatuto o en una reforma posterior, si quiere identificarse y proclamarse nacionalidad en su propio Estatuto. El desarrollo constitucional muestra que la proclamación de la propia nacionalidad únicamente depende de la voluntad subjetivo-colectiva de la población de una comunidad autónoma. Junto a catalanes, vascos y gallegos, inicialmente también andaluces y valencianos, desde 1996 aragoneses y canarios y desde 2007 baleares, han proclamado "su" nacionalidad en el Estatuto respectivo. Sin duda, si un número cada vez mayor de comunidades autónomas se proclaman como "nacionalidades", más aún como "nacionalidades históricas" después de las reformas estatutarias de 2006/2007, se puede diluir el valor jurídico y simbólico de la denominación y perder parte de la satisfacción semántica para las nacionalidades históricas buscada en 1978.
A la vista de la evolución constitucional una corriente doctrinal se ve avalada para desnacionalizar el término constitucional "nacionalidad" y, en general, la naturaleza plurinacional de base del Estado español, y para interpretar aquél como el reconocimiento constitucional de la pluralidad cultural de España e incluso como la manifestación de un regionalismo cultural. Esto no es en absoluto lo pretendido o pensado durante la elaboración de la Constitución. No se discutió tanto y tan enconadamente sobre ninguna otra disposición del texto constitucional como en relación con el art. 2 CE. Por otra parte, el carácter plural o plurinacional de un Estado no incide sólo en el ámbito de la cultura, ni se limita al reconocimiento de derechos culturales. La utilización de las lenguas españolas distintas del castellano en las relaciones con las autoridades públicas representa un derecho político fundamental para los ciudadanos que hablan esas lenguas. La proclamación de la oficialidad de las lenguas distintas del castellano no se reconoce por casualidad en el art. 3 de la Constitución, justamente a continuación de la disposición constitucional que reconoce el derecho a la autonomía. Los dos instrumentos principales que utiliza la Constitución para acomodar la diversidad étnica y cultural existente en su seno son la autonomía territorial (art. 2 CE) y la doble oficialidad lingüística (art. 3.2 CE): la propia ubicación de dichos instrumentos al comienzo del texto constitucional, en el propio Título Preliminar, evidencia su carácter de decisiones fundamentales estructuradoras del Estado constitucional.