A diferencia de la mayoría de los Estados regionales y federales existentes, el Estado autonómico español se basa en una singular combinación de homogeneidad y diferenciación. Esta especial combinación se corresponde con la tensión subyacente entre la concepción tradicional del Estado-nación y el reconocimiento jurídico de la diversidad interna. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional reconoció tempranamente que la combinación de homogeneidad y diferencia es un elemento estructural fundamental de la Constitución de 1978. La sentencia 76/1983, de 5 de agosto de 1983, relativa a la conformidad constitucional de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, señaló que "el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y la diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías".
El texto constitucional abría más espacios a la diferenciación de lo que, después, se ha materializado en la evolución constitucional española. La tradición unitarista y la alianza entre la práctica de concertación de los dos partidos hegemónicos españoles (a través de los llamados acuerdos autonómicos de 1981 y 1992) y una doctrina jurídica centralista han conducido a una amplia homogeneización de las competencias y de la naturaleza política de todas las comunidades autónomas y a la desaparición o desactivación de parte de los elementos potencialmente diferenciadores.
La Constitución de 1978 no preveía uno, sino dos posibles modelos de autonomía, que expresaban una diferencia cualitativa. La regla debía ser una indeterminada descentralización y la excepción una determinada descentralización política. Este dualismo de modelos se refleja en los distintos procedimientos de acceso a la autonomía y de constitución como comunidad autónoma. Dos procedimientos principales, así como dos "velocidades", estaban previstos en el texto constitucional. Unas comunidades autónomas debían alcanzar plena autonomía de forma inmediata, mientras que la mayoría debían permanecer en un nivel inferior de autonomía o aspirar a ampliar esa autonomía con el transcurso de un plazo de cinco años. En lugar de los dos modelos constitucionales se extendió a todo el territorio del Estado un modelo uniforme.
El punto de inflexión de la interpretación constitucional, de una comprensión de la autonomía con un claro componente identitario-nacional a una concepción regionalizadora igualitaria y generalizada a todo el Estado, lo constituye el referéndum de aprobación de la iniciativa autonómica que tuvo lugar el 28 de febrero de 1980 en Andalucía. La consecuencia directa del resultado del referéndum fue que Andalucía pudo seguir la misma vía privilegiada y asumir las mismas competencias autonómicas que las tres nacionalidades históricas, pero las implicaciones fueron mucho mayores.
La extensión del modelo autonómico a todo el territorio del Estado debía relativizar el papel y peso específico de vascos y catalanes en un marco superior de regionalización, garantizar la posición de primacía del gobierno central en el conjunto del Estado frente a las regiones "problemáticas" y apaciguar los temores de los militares ante el supuesto abandono de la unidad "nacional". De esta forma se transformó implícitamente el derecho a la autonomía que reconoce el artículo 2 de la Constitución a las "nacionalidades y regiones" en un derecho igualitario de todos los ciudadanos a la autonomía, como si el derecho colectivo a la autonomía se hubiera transformado en un derecho individual. Con otras palabras: una interpretación objetiva niveladora fue aplicada a posteriori en el proceso político postconstitucional de la mano de los partidos hegemónicos en el conjunto del Estado. La naturaleza del artículo 138.2 CE ("Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales") parece haberse transformado de límite externo del principio de diferenciación en una prohibición de la diferenciación.
Siete comunidades autónomas (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra, Valencia y Canarias) obtuvieron inmediatamente el nivel superior de las competencias que se podían asumir (esto es, todas las competencias que, de acuerdo con el art. 149 CE, no quedaban reservadas al Estado), mientras que las demás se tuvieron que conformar inicialmente con el nivel mínimo (esto es, las competencias enumeradas en el art. 148 CE). Después de las reformas de los Estatutos de autonomía en los años noventa del siglo XX, las competencia y la estructura de las diecisiete comunidades autónomas es muy similar.
La amplia homogeneización y nivelación competencial entre las comunidades autónomas tienen un límite en los "hechos diferenciales" de determinadas comunidades autónomas reconocidos en la propia Constitución. El término "hecho diferencial" no aparece en el texto constitucional: es un concepto genérico más bien político para referirse a diversas diferencias jurídicas entre nacionalidades y regiones, por un lado, y entre las propias nacionalidades, por otro, que han sido previstas expresamente en el texto constitucional y que se basan en diferencias fácticas en materia de lengua, cultura, historia, derecho civil y situación geográfica. No existe una doctrina constitucional compartida ampliamente sobre la naturaleza jurídica y el alcance los "hechos diferenciales". Básicamente existen dos tesis sobre su naturaleza constitucional. Según una opinión, se trata de elementos específicos de diferenciación jurídico-constitucional que cuentan con fundamento constitucional pero que no se pueden generalizar. Según otra opinión, los "hechos diferenciales" muestran o justifican una dirección fundamental del Estado autonómico: la combinación de igualdad y diversidad como elemento fundamental estructural del Estado. Lo cierto es que también en materia de hechos diferenciales existe una cierta nivelación paulatina entre las comunidades autónomas.
a) Lengua y cultura
Seis comunidades autónomas han establecido estatutariamente la oficialidad de las lenguas propias distintas del castellano habladas en su territorio, de acuerdo con lo previsto en el art. 3.2 CE (País Vasco, Cataluña, Galicia, Comunidad Valenciana, Navarra e Islas Baleares). Otras comunidades autonómas también han regulado la protección de sus modalidades lingüísticas, con mayor o menor amplitud y precisión pero sin reconocer la oficialidad plena a nivel estatutario (el Principado de Asturias respecto al asturiano o bable y al gallego-asturiano, Aragón respecto al catalán y al aragonés, y Castilla y León respecto al leónes y al gallego). La declaración estatutaria de la oficialidad de una lengua distinta del castellano se ha interpretado por el Tribunal Constitucional como fuente atributiva de competencias (en materia lingüística) para la correspondiente comunidad autónoma. Con independencia de ello, la Constitución reconoce la competencia autonómica de fomento de la cultura y de la enseñanza de la lengua de la comunidad autónoma (art. 148.1.17 CE).
b) Derechos históricos
La Actualización General De Dicho Régimen Foral Se Llevará A Cabo, En Su Caso, En El Marco De La Constitución Y De Los Estatutos De Autonomía." Esta Singular Disposición Constitucional (Cuyo Complemento Es La Disposición Derogatoria Segunda) Obedeció A La Aspiración De Los Nacionalistas Vascos De No Constreñir El Desarrollo Futuro De Sus Instituciones Al Marco Jurídico Definido En La Constitución. Su Desarrollo Debía Quedar Siempre Abierto Al Acuerdo Entre El Gobierno Central Y Las Instituciones Vascas. No Obstante, La Idea De "Pacto Foral", Es Decir, La Pretensión Política De Una Restauración Pactada De Los Derechos Forales, Fue Rechazada Expresamente Durante La Elaboración De La Constitución. En Su Lugar, La Disposición Adicional Primera Debía Garantizar Una Restauración Parcial Y Condicionada De Los Derechos Históricos En El Marco De La Constitución.
Durante décadas existió unanimidad respecto a la identificación de los territorios forales y de la titularidad, en definitiva, de los derechos históricos: solamente las provincias vascas y Navarra. Menos claras estaban las cuestiones de la naturaleza jurídica y de las consecuencias jurídicas de la protección garantizada constitucionalmente. Existen dos concepciones sobre el contenido y el alcance de los derechos históricos: una moderada y una maximalista o neoforalista. Según la concepción moderada, se confirma la legitimidad de unas instituciones jurídicas que, en un Estado moderno, sólo pueden concebirse como reconocimiento de la historia. Los derechos históricos pueden fundamentar ciertas singularidades competenciales claramente delimitadas, pero no son susceptibles de extensión a otros campos. El Tribunal Constitucional parece adoptar también este punto de vista (vid., por todas, las sentencias 76/1988 y 140/1990).
Del político conservador Herrero de Miñón, miembro que fue de la Ponencia constitucional, procede el más acabado ensayo de fundamentar jurídicamente la concepción neoforalista y al mismo tiempo contribuir a la constitución de un Estado multinacional. Sus ideas combinan argumentos políticos (de política constitucional) y jurídicos (de Derecho constitucional). Basándose en la noción de Georg Jellinek sobre los "fragmentos de Estado" desarrolla la idea de que los derechos históricos reconocidos constitucionalmente no sólo deben conducir a un mayor grado de autonomía y a la preservación de determinadas instituciones históricas, sino sobre todo a la legítima pervivencia, dentro del Estado, de determinados "cuerpos políticos" preconstitucionales. Determinados territorios españoles se habrían integrado en el Estado constitucional en el siglo XIX como "anexae partes". Herrero de Miñón sostiene que las comunidades nacionales son difíciles de integrar mediante estructurales federales uniformes, porque su personalidad política se pierde en una sistema estatal uniforme. De ahí que abogue por atender en términos constitucionales la diferencia entre sociedades federales y sociedades diferenciales (multinacionales). En el caso de la Constitución española de 1978 sería justamente la Disposición adicional primera la clave que permitiría una construcción multinacional diferenciada del Estado. La doctrina jurídica mayoritaria, marcada por ideologías jurídicas y estatales unitarias, muestra excepticismo e, incluso, abierta hostilidad ante estos planteamientos.
El Estatuto de Autonomía para el País Vasco contiene algunas especialidades que se justifican en la garantía constitucional de los derechos históricos. En primer lugar, ciertas competencias autonómicas se fundamentan en la Disposición adicional primera de la Constitución, como por ejemplo en materia de policía autónoma, educación o régimen tributario-financiero. En virtud del concierto económico celebrado entre el País Vasco y el Estado, los tributos no son recaudados por el Estado, sino por las administraciones de los tres territorios históricos: una cantidad predeterminada de esa recaudación (el "cupo") se entrega anualmente al Estado como contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la comunidad autónoma. Este sistema de conciertos comenzó en 1878, cuando se introdujo un sistema financiero propio a modo de sustituto parcial de los fueros abolidos en 1876. En segundo lugar, el caracter federalizante de la organización interna de la Comunidad Autónoma del País Vasco, integrada por tres territorios históricos, se fundamenta también en la Disposición adicional primera. Las tres provincias vascas no constituyen meros entes locales con competencias administrativas (como las provincias de régimen común), sino "territorios históricos" con competencias políticas (como las que pueden tener las comunidades autónomas uniprovinciales), como es el caso, ya mencionado, de la recaudación de los impuestos. Cada uno de los territorios históricos puede, en el seno de la Comunidad Autonóma, conservar o, en su caso, establecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno. En ejercicio de esta potestad autoorganizativa, los tres territorios históricos han adoptado el sistema político parlamentario: disponen de asambleas representativas (Juntas Generales) y órganos de gobierno (Diputación Foral), cuyos miembros son elegidos directamente por los ciudadanos. En tercer lugar, la Disposición adicional del Estatuto vasco proclama de forma altamente simbólica: "La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico." En suma, el Estatuto no excluye la posibilidad de reclamar en el futuro más derechos históricos. Curiosamente, la Disposición adicional quinta del Estatuto de Autonomía para Aragón reproduce, desde 1982, la citada Disposición adicional del Estatuto vasco. En cualquier caso, el resto del articulado del Estatuto aragonés no se refiere en ningún momento a la actualización de derecho histórico alguno, ni en la versión original de 1982 ni en la versión resultante de la reforma de 2007.
Si existe un supuesto que se ajusta a las ideas neoforalistas es Navarra. La posición constitucional más singular en el marco de la Constitución de 1978 es, en cualquier caso, la navarra. Navarra no se constituyó como comunidad autónoma de acuerdo con los procedimientos expresamente previstos en la Constitución, sino directamente sobre la base de su Disposición adicional primera. Navarra no se denomina "comunidad autónoma", sino "Comunidad Foral de Navarra". La denominación oficial del Estatuto de Autonomía para Navarra tampoco es la común a las demás comunidades autónomas, sino la de "Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra" (LORAFNA). Esta ley fue aprobada a través de un procedimiento ad hoc con elementos pactistas: el órgano preautonómico navarro y los representantes del gobierno central se pusieron de acuerdo en un texto, que se sometió a las Cortes Generales en lectura única, esto es, con dos únicas opciones a disposición de los diputados, aprobación o rechazo en su totalidad. Por último, la LORAFNA prevé un mecanismo singular de resolución de los conflictos interpretativos y competenciales a través de la llamada Junta de Cooperación, organo bilateral y paritario, sin perjuicio de las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa. Todo ello puede considerarse como simples peculiaridades procedimentales y formales, y el Tribunal Constitucional puede tratar el resultado de ese procedimiento singular, el Estatuto navarro, de la misma manera en que trata a los Estatutos de autonomía de las demás comunidades autónomas (vid. a este respecto la STC 16/1984). En cualquier caso, la aspiración a una identidad diferenciada late en esas peculiaridades procedimentales y formales.
Por otra parte, también Navarra invoca los derechos históricos de que goza de acuerdo con la Disposición adicional primera de la Constitución. El artículo segundo de la LORAFNA establece que "los derechos originarios e históricos de la Comunidad Foral de Navarra serán respetados y amparados por los poderes públicos con arreglo a la Ley de veinticinco de octubre de mil ochocientos treinta y nueve, a la Ley Paccionada de dieciséis de agosto de mil ochocientos cuarenta y uno y disposiciones complementarias, a la presente Ley Orgánica y a la Constitución, de conformidad con lo previsto en el párrafo primero de su disposición adicional primera", y su artículo 39 señala que corresponden a Navarra "todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de dieciséis de agosto de mil ochocientos cuarenta y uno y disposiciones complementarias". Además del régimen tributario y financiero, similar al del País Vasco, articulado a través de un convenio económico con el Estado, en materias como el régimen local y la policía foral se invocan expresamente competencias específicas derivadas del régimen foral tradicional.
Las reformas estatutarias de 2006 han aumentado el número de estatutos que hacen invocación de los derechos históricos. Como se ha señalado anteriormente, hasta la fecha se había considerado que la Disposición adicional primera de la Constitución sólo era aplicable a las tres provincias vascas y a Navarra. El Estatuto de Autonomía para Cataluña de 2006 contiene en su artículo 5 una novedosa invocación de los derechos históricos: "El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución, de los que deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que que se organiza la Generalitat." De esta manera, el autogobierno de Cataluña se fundamenta doblemente, tanto en el principio democrático de acuerdo con lo establecido en la Constitución y el Estatuto (art. 2) como en los derechos históricos (art. 5). Cabe advertir que el Estatuto catalán no deriva o vincula dichos "derechos históricos del pueblo catalán" con la Disposición adicional primera de la Constitución, quizá porque el ámbito de aplicación de dicha disposición se había venido entendiendo circunscrito a los "territorios forales". Por otra parte, el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana de 2006 proclama en su artículo séptimo que "el desarrollo legislativo de las competencias de la Generalitat procurará la recuperación de los contenidos correspondientes de los Fueros del Antiguo Reino de Valencia en plena armonía con la Constitución y con las exigencias de la realidad económica y social valenciana. Esta reintegración se aplicará, en especial, al entramado institucional del Antiguo Reino de Valencia y su propia onomástica en el marco de la Constitución española y de este Estatuto de Autonomía." Esta disposición no persigue una reintegración foral como tal, independiente o derogatoria de la Constitución, sino un desarrollo legislativo de las propias competencias asumidas estatutariamente en clave reintegracionista, especialmente en el ámbito institucional.
c) Competencia en materia de legislación civil
A pesar de la amplia codificación iniciada en el siglo XIX, ciertos territorios del Estado español conservan algunas peculiaridades en materia de derecho civil en relación al derecho de sucesiones, de familia, en particular el régimen económico-matrimonial, y algunos tipos de contratos tradicionales del ámbito rural. La Constitución de 1978 reconoció esta circunstancia y atribuyó a las comunidades autónomas correspondientes, como excepción a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil, la competencia relativa a la "conservación, modificación y desarrollo" de "los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan" (art. 149.1.8 CE). Las siguientes comunidades autónomas han asumido dicha competencia: País Vasco, Cataluña, Galicia, Valencia, Navarra, Aragón e Islas Baleares. Todas ellas han ejercido la competencia de actualización y desarrollo de su Derecho civil foral.
d) La insularidad
El carácter insular de los archipiélagos balear y canario fundamenta en primer lugar una entidad territorial singular, el cabildo o consejo insular, que actúa como administración local de ámbito superior al municipio e inferior a la provincia (o a la comunidad autónoma uniprovincial), y que está reconocida constitucionalmente (art. 141.4 CE). En virtud de su situación geográfica, la Comunidad Autónoma de Canarias dispone además de un régimen económico y tributario especial, el cual sólo puede ser modificado con el informe previo de la comunidad autónoma (Disposición adicional tercera de la Constitución).