Los pioneros: Navarra y Gascuña. El objetivo de la creación temprana de villas fue no sólo la defensa sino el fomento de la artesanía y el comercio, casi desconocidos en el Reino. Para ello los Reyes navarros no dudaron en traer occitanos y francos a cambio de mercedes y privilegios. Todo el camino de Santiago y los lugares estratégicos se vieron jalonados de estos asentamientos (Estella, Burguete, Puente la Reina, Villaba, Salvatierra, Laguardia, San Sebastián, Vitoria, etc.). El poder alcanzado por la nobleza por efecto de los grandes señoríos que se constituyen en las tierras reconquistadas, mueve a los reyes a contrarrestarlo mediante los municipios, a los cuales conceden amplias libertades e independencia en su administración. Las antiguas ciudades se modifican y las nuevas se crean conforme a un plan determinado por necesidades militares y políticas; para ello, como escribe Julio Caro Baroja ["Los Vascos", Madrid, 1958], fue preciso rodearlas de recintos fortificados "para poderse defender de las grandes expediciones periódicas de los enemigos de la cristiandad y darles una nueva organización sólida civil y religiosa". Pero en Navarra los municipios mayores presentaban un punto vulnerable: estaban habitados por gentes de distinta condición y de distinta raza. Había hijosdalgos, con los derechos propios de los nobles; ruanos, gentes también libres, dedicados al pequeño comercio y a los diferentes oficios; estas dos clases eran de origen vascón y, con el transcurso del tiempo, llegaron a unirse y ser una misma clase, como en el valle de Larraún en el año 1397, en Estella en el año 1436. Otra clase eran los francos, de origen francés, semejantes a los ruanos por su condición de libres y por su profesión, hombres activos que encuentran su desarrollo y expansión máximos con las peregrinaciones a Santiago y en el gran comercio, y que llegaron en el s. XV a fusionarse con las dos anteriores clases. Había, también, pecheros, moros y judíos. Cada una de estas gentes vivían en barrios o burgos separados, con sus parroquias, mezquitas y sinagogas, y sus propias autoridades y concejos. Estas divisiones en barrios monoétnicos, aunque a veces las creencias sean las mismas, originan rivalidades que se manifiestan en riñas y luchas feroces, como las de Pamplona entre los francos del burgo de San Cernin y los navarros de la Navarrería; las de Estella, entre los francos de San Martín y los navarros de San Miguel; la de Lumbier, entre hidalgos y francos. Estas rivalidades y luchas originan en Navarra un gran debilitamiento de los municipios, del que se sobreponen cuando, ya en la baja Edad Media, se llega a la unidad municipal con un solo concejo. Pero, al lado de estos municipios, propios de la parte media y sur de Navarra, existen otras comunidades locales de tipo municipal, en la zona N. En esta zona, el viejo régimen gentilicio, a pesar de las variaciones sufridas, subsiste en algunas partes y no se conoce, por lo general, en la alta Edad Media, la organización de villa o ciudad. Este otro tipo de régimen municipal no es debido a una creación o fundación, como las villas y ciudades, sino que es una emanación de la evolución de la sociedad gentilicia. Según el Fuero de Navarra, la representación nacional se reducía a los doce ricoshombres o doce ancianos sabios. La evolución del régimen interno de la monarquía fue hacia la ampliación de esta representación. Pero las villas (las "buenas villas"), los hombres libres u hombres buenos como se les llama, no estuvieron representados, hasta que, por efecto de su desenvolvimiento y prosperidad, llegaron a tener tanta importancia como la nobleza, y la lograron muy avanzado el s. XIII. Vemos, pues, una elevación de la clase burguesa, debida a la importancia económica adquirida por la misma que la hace jugar un papel importantísimo en aquella sociedad.