El proceso de construcción histórica del Estado, desarrollado a partir del inicio de la conquista de la España musulmana por los reinos cristianos, supuso la integración voluntaria o forzosa de distintos territorios peninsulares bajo la creciente hegemonía de Castilla. Las fórmulas de integración respondieron en muchos casos al modelo que Hinsley denomina Estado segmentario: El reino que iba conformándose como Estado soberano, aseguraba la relativa fidelidad de los territorios que quedaban bajo su jurisdicción a cambio de respetar sus instituciones propias, usos y costumbres.
Este régimen foral fue un instrumento de integración adecuado durante toda la edad media y en los primeros siglos de la edad moderna. La fuerte personalidad de los antiguos reinos peninsulares, sustentada en muchos casos en identidades colectivas, culturas y etnias muy diversas, permitió mantener un modelo de monarquía relativamente descentralizado hasta la llegada de la dinastía francesa de los Borbón, entrado ya el siglo XVIII. El nuevo modelo de Estado borbónico se inspiraba en el Estado absoluto francés, claramente centralista. El progresivo debilitamiento del régimen foral se acentuó con el estallido de las revoluciones liberales en Europa y los procesos de construcción nacional que alentaban los nuevos Estados-nación. El siglo XIX español, en su primera mitad, enfrenta las ideas liberales centralistas al carlismo foral, hasta que se invierte la ecuación, de modo que a finales del XIX, una parte del progresismo español es más proclive a reconocer la pluralidad identitaria del Estado, mientras el pensamiento conservador o la izquierda jacobina hacen bandera del unitarismo.
El traumático fin del régimen republicano en 1939, puso fin al último precedente de Estado descentralizado, que en nuestro caso, dio pié a la formación de un Gobierno vasco autónomo, cuya jurisdicción, aun siendo propia de un cuasi-Estado dadas la circunstancias de la guerra, sólo se proyectó sobre Bizkaia y una exigua parte de Gipuzkoa y Araba. Las tentativas de conformar un ente autónomo en el seno del Estado Español que englobara a todos los territorios del sur de Euskal Herria, se vieron inicialmente frustradas en ese periodo por las reticencias de los sectores republicanos y tradicionalistas navarros, de consuno en esta cuestión, y por el rápido éxito de la sublevación militar en Navarra y Araba.
Una vez concluida la guerra civil, el régimen franquista acabó con todo atisbo de descentralización política, salvo los conciertos económicos de Araba y Navarra.
La transición política iniciada a la muerte de Franco conllevó dos procesos: la transformación del régimen autoritario en una democracia de corte occidental, y la descentralización política, que debía suponer la conversión de un Estado centralista en uno autonómico.
La Constitución de 1978 y el desarrollo estatutario posterior dieron lugar a la formación de dieciséis comunidades y dos ciudades autónomas, Ceuta y Melilla, así como al reconocimiento diferenciado de la comunidad foral de Navarra, a partir de la aprobación de la Ley Orgánica 13/1982 de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA). En primera instancia, habida cuenta de que el proceso de descentralización se inició para dar satisfacción a las naciones históricas -Euskal Herria, Cataluña y, en menor medida Galicia-, se distinguieron dos modelos de comunidad autónoma, según fuera su forma de acceso a la autonomía, su nivel competencial y su estructura institucional. Tras los pactos autonómicos (1981-1992) entre los dos grandes partidos nacionales, cuyo impulso no puede desligarse de la presión militar tras la tentativa de golpe de Estado de febrero de 1981, se produce una homogeneización casi total del mapa autonómico.
El compromiso autonómico que buscaba un equilibrio entre las aspiraciones de las naciones sin Estado periféricas y un Estado centralista que las había negado sistemáticamente, entra en crisis a mediados de los años 90 del pasado siglo, habida cuenta de que, desde el punto de vista de las fuerzas nacionalistas periféricas, el vaciamiento competencial se ha convertido en estructural y no puede superarse por medio de los acuerdos puntuales que se alcanzan entre los nacionalistas vascos y catalanes y las grandes fuerza estatales, dependiendo de la lógica coyuntural de los resultados electorales.
El resultado de este proceso histórico es que la contradicción primigenia entre una filosofía meramente descentralizadora y una lógica que respondiera a la efectiva plurinacionalidad del Estado no ha podido ser resuelta por medio del modelo autonómico. En efecto, el "Estado de las autonomías" es un modelo de descentralización sui generis que puede ser encuadrado en el grupo de los Estados regionales. Carece de las potencialidades de los acuerdos federales que en su más desarrollada expresión -los modelos confederales asimétricos-, pudiera ser marco adecuado para gestionar la plurinacionalidad del Estado. No en vano, el Estado autonómico no es un Estado compuesto, sino unitario.
Según Ferrán Requejo, los elementos que lo distinguen del federalismo dominante en el constitucionalismo moderno son los siguientes:
- Las CC.AA no son unidades constituyentes. La Constitución de 1978 se establece sobre un desiderátum que se concibe como persistente: la "indisoluble unidad de la nación española" (art. 2), mientras el pueblo español es el único sujeto de la soberanía nacional. (art. 1.2)
- La separación de poderes legislativos no es clara. El poder central mantiene su hegemonía mediante las "leyes de bases", y la interpretación dada por el Tribunal Constitucional al reparto competencial.
- Las CC.AA carecen de poder judicial autónomo. En el mejor de los casos asumen competencias relativas a la satisfacción de los medios materiales necesarios para la administración de justicia.
- El Senado no representa a las CC.AA, la mayoría de senadores se elige en circunscripciones provinciales, las competencias específicas del Senado en relación con las CC.AA son escasas. Las comunidades autónomas no participan en la labor legislativa del Estado central. Tampoco lo hacen en el proceso de reforma constitucional.
- No existe federalismo fiscal, salvo en el caso de los territorios forales del sur de Euskal Herria, que amparándose en los derechos históricos, disponen de un sistema de concierto fiscal de naturaleza cuasi-confederal.
- Las CC.AA no son reconocidas como actores políticos en la relación con las instituciones de la Unión Europea, como ocurre en los Estados federales europeos.