Kontzeptua

Gobernantza Euskal Herrian

Gizateriak aldaketa garrantzitsuak jasan ditu, globalizazioaren ondorioz are nabarmenagoak direnak. Hori dela eta, teorialariek politikak etorkizunean izango duen garrantziari buruzko eztabaida sakona bultzatu dute (Vallespin, 2000). Testuinguru horretan, mendez mende politikaren garapena menderatu duen lehentasunezko esparruaren geroa izan da gogoetagai kritiko sakonetako bat. Estatua.

Hala, Estatua izan da eta da egiturazko esparru gailena. Esparru horretan, politikaren barnean (ekintza kolektiboari esker) hainbat prozesu garatzen dira eta haien arabera era bateko zein besteko emaitzak izaten dira. Horren ondorioz, fenomeno politikoak jorratzerakoan hura nola gauzatzen den kontuan izateaz gain, batez ere, egiturazko esparru jakin batean sortzen diren aurretiko prozesuak hartu behar dira kontuan. Horrenbestez, politika egiturekin, prozesuekin eta emaitzekin gauzatzen da (Valles, 2000).

Tradizionalki, Estatua izan da egitura gisa ulertzen den politikaren irudikapen argiena. Eta bere eginkizuna boterearen ikuskera klasiko batekin lotu izan da, batura zero den joko gisara, izaera hierarkikoa duena eta gobernuaren kontzeptuarekin identifikatzen dena (Maynz, 1999). Dena den, horri buruzko azterketa berriagoek agerian uzten dituzte boterearen ikuskera horiek dituzten mugak, "-ren gainean" dimentsioan soilik oinarritzen baitira (bata bestearen gaineko boterea, boterea gobernu lez ulertua). Modu horretan, errealitatearen formula konplexuagoak ageri dira, boterearen ikuspuntu alternatiboak hautematen direlarik. Bereziki harremanezko ikuskera batean oinarritzen direnei dagokienez, boterea "-rentzako botere" gisa ere ulertzen duena. Ikuspegi horretatik, boterea gizarte guztian banaturik dago, nahiz eta, jakina denez, banaketa hori ez da berdintasunean oinarritutako banaketa bat.

Egiaz, eztabaida horien atzean gero eta konplexuagoa den errealitate batek sorrarazten duen zalantzari aurre egiteko beharra ezkutatzen da, izan ere, jokamolde politiko klasikoek irtenbide eraginkor gutxi samar eskaintzen dituzte. Horren ondorioz, ezinbestekoa suertatzen da kontzeptu politikoei buruzko beste gogoeta bat egitea, malgutasun eta dinamismo emanez. Hain zuzen, horrela azal daiteke gobernuaren kontzeptu klasikoaren sostengu izango den termino berri baten premia: gobernantza.

Morataren arabera (2002), badirudi argi eta garbi dagoela konplexutasuna ezaugarri duen testuinguru batetik gertuago gaudela. Konplexutasun horren eragina gizartearen errealitatean, administrazioaren errealitatean, errealitate teknikoan, merkatuen errealitatean, gizarte-balioetan eta bizi-estiloetan ere nabaritzen da. Ildo horretatik:

"instituzio formalek, esate baterako, parlamentuak edo exekutiboak gero eta zailtasun gehiago dute konplexutasun hori eraginkortasunez kudeatzeko. Badirudi instituzio demokratikoak erabakiak hartzeko erantzukizun handienaren jabe direla. Hala ere, gero eta eragin gutxiago eta zuzentzeko gaitasun gutxiago dute baliabide eta konpetentzia teknikoen gabeziak eraginda, baina baita gobernuaren agendan pilatzen diren gero eta arazo gehiagoen eraginez, esate baterako, langabezia edo gizarte-bazterketa handiagoa, zerbitzuen premia handiagoa edota teknologien berrien premia, eta osasunaren nahiz ingurumenaren kudeaketa" (Morata, 2002:1); (itzulpen moldatua gaztelaniatik).

Gogoeta horiek egin eta 6 urtera, ziur aski, elementu gehiago sar genitzake zerrenda horretan burua gehiegi nekatu gabe: pandemiak, crack finantzarioak, ingurumenaren urritzea...

Arazo horien eraginez gizarteko sektore ugari mobilizatu egiten dira, sarritan kontrako interesak dituztenak. Horren ondorioz, erdibideko eskakizunak egiten dira eta sistema politikoari bideratutako eskakizun gehiago (inputak) sortzen dira.

Testuinguru horretan, arlo publikoa kudeatzeko moduen bilakaerari erreparatuz gero, egun Estatuko funtzio tradizionalak berregituratzeko prozesua batean murgildurik gaudela ikus daiteke. Alde batetik, irudik luke:

"aginduzko esleipena, zuzendaritza hierarkikoa eta prozesu politikoen ordez arautze modu berriak barneratu direla, negoziazioan eta koordinazioan oinarritzen direnak eta, are, baita autorregulazioan ere" (idem); (itzulpen moldatua gaztelaniatik).

Negoziazio, koordinazio eta autorregulazio horri esker eragindako eragileen jarduketa-eremua zabaldu egin da, hala, arduradun politikoak estrategia horien barnean aldez aurretik sakabanatuta eta, are, elkarren talkan ziren baliabideak mobilizatzen saiatzen dira beste eragile publiko eta pribatu batzuengan. Testuinguru horretan:

"arlo publikoaren eta arlo pribatuaren arteko mugak gero eta lausoagoak dira eta negoziazioan eta trukean oinarritutako esparru elkarlotu ugari sortzen dira, eta esparru horietan (...) agintariek enpresari politiko gisara jarduten dute" (idem); (itzulpen moldatua gaztelaniatik).

Aurreko gogoetak antolatuz, Rodhesek (1996) gobernantza gobernatzeko estilo berri modura definitzen du, kontrol hierarkikoarekin alderatuta ezberdina dena; baina merkatu estilo berri bat ere bada, ezaugarri gisa arlo publikoaren eta arlo pribatuaren arteko eremu erabakitzaile mistoetan Estatuaren eta estatuz kanpoko eragileen arteko elkarrekintza eta lankidetza handiagoa duena. Horrenbestez, gobernuaren zentzua aldatu egiten da. Bestela esanda, gizartea gobernatzeko beste metodo bat da.

Ildo horretatik, Myntzen arabera (2001) gobernantza modernoak;

"gobernatzeko modu kooperatiboagoa dakar, lehengo eredu hierarkikotik aldentzen dena, izan ere, azken hartan estatuko agintariek botere izugarria zuten gizarte zibila osatzen zuten taldeen eta herritarren gainean. Gobernantza modernoan hala estatuko eta estatuz kanpoko instituzioek, nola eragile publiko eta pribatuek politika publikoen garapenean eta aplikazioan parte hartzen dute eta, sarritan elkarlanean aritzen dira helburu horretan"; (itzulpen moldatua gaztelaniatik).

Mayntzen esanetan, gobernantza modernoaren egiturak ez du hierarkia aldarritzat hartzen, eragile korporatibo autonomoak eta erakundeen arteko sareak baizik.

Mayntzek adierazitakoari jarraiki, estatuaren eta gizarte zibilaren arteko lankidetza hori hiru modu osagarriren bidez gara daiteke, euskal politikaren kudeaketan erraz hauteman daitezkeenak.

Lankidetza eragile korporatiboen eta agintarien artean, politika publikoko prozesuei dagokienez. Horren adibidea litzateke Estatuaren, enpresen eta langileen arteko instituzio bidezko negoziazioak, politika ekonomiko orokorraren inguruan antolatzen direnak. Hori da, hain zuzen, administrazioaren, enpresarien eta enpresaburuen artean politika makroekonomikoaren arloan baterako estrategiak adosteko xedez, arrakastaz edo gabe, administrazio ugariek historian zehar abiarazitako ekimenetan ageri dena, batez ere, EAEn.

Gizartea autorregulatzeko mekanismoak, non eragile korporatiboek interes publikoko erregulazioaren funtzioa betetzen duten, gobernuak modu inplizituan edo esplizituan esleitu ostean. Horren adibide izan daitezke enpresetan erabiltzen diren negoziazio kolektiboak egiteko mekanismoak, Euskal Herriko lan-eremu osoa autoerregulazio-mekanismoz betetzen dutelarik. Baina, haratago joanda, Euskal Herrian autorregulazio estrategia horren hainbat bertsio interesgarri hautematen dira, agian euskarari dagokiona delarik adibiderik paradigmatikoena. Hala, horretarako interesa erakutsi duten erakunde pribatu eta publikoetan hizkuntzaren erabilerarekin lotutako konpromiso pribatua kontrolatzeko asmoa duen Kontseiluaren ekimena adibide egokia izan daiteke, erakunde horiek interes publiko argia ageri duen ekimen baten alde nola autorregulatzen diren ikusteko. Gobernantza eredu horretan, erakundeek arauak ezartzen dizkiete beren erakundeei, interes zuzenak asetzeko izateaz gain, batez ere, erantzukizun publikoak asetzekoak direnak.

Edozein kasutan ere, agian gobenantza modu agerikoena elkarlanean jarduten duten eragile publiko eta pribatuz osatutako sare mistoei dagokiona da, politika publikoak sustatzeko xedez aritzen direnak, sektore gehienen kasuan, bai osasunaren arloan, bai telekomunikazio edo ikerketa arloan. Edozein kasutan ere, Euskal Herriko errealitatean ageri diren sektore-sare mota horiek sare handiagoak ere ahalbidetzen dituzte, auzi partzialak jorratzeaz landa, zenbaitetan, arlo zabal eta anitzak ere jorratzen dituztenak, esaterako, kultura eta hizkuntza nahiz azpiegitura kontuak, edota ekonomia edo ingurumenarekin lotutako arloak. Azken horren adibide argia Iparralden aurki dezakegu. Aurrerago Euskal Herrian finkaturiko sare horien azterketa sakonagoa egingo dugu. Aurrez, policy networks modura artikulatzen diren sareko gobernu-estrategia hauek zein modutan garatzen diren ezagutu behar dugu.

Marshek (1998) ekintza kolektiboaren bidez elkarren onurarako baterako agenda baten inguruan eratzen diren aliantza estrategiko modura definitzen ditu policy networks direlakoak. Edonola ere, Jordanak adierazi bezala (1995), oso zaila da kontzeptu horri buruzko definizio argi bat ematea; hori dela eta, ez da harritzekoa ikerlari guztiak gauza bakarrean bat etortzea, hots, sare horiek merkatuko sareen eta hierarkizatutako sareen artean kokatzen diren egitura gisa identifikatzean. Egitura horretan, eragile ezberdinen arteko harremanak formalizazio urrikoak dira.

Abiapuntutzat hartzen bada nozio onartuena:

"policy network delakoarena dela, eragile publiko eta pribatuek esku-hartzen duten sektoreko testuinguruetan esparru orokor gisa erabiltzen dena, eredu jakinik aurrezarri gabe eta Administrazioaren eta gizartearen arteko harremanak garatzeko moduari dagokion aurrezarritako ideia batetik abiatzen dena" (Jordana, 1995:78),(itzulpen moldatua gaztelaniatik)

Orduan, ezinbestekoa da termino hori zehaztea, hainbat dimentsio aintzat hartuta, kasu zehatz bakoitzean ezaugarriak finkatzeko tipologiak ezartzea ahalbidetuko duena.

Erabiltzen den lehen irizpidea eragile kopuruarena da, hainbat eredu baitaratzen dituena: a) gobernuko agentziak soilik barneratzen dituena (esate baterako, Euskadi-Akitania-Nafarroa mugaz gaindiko lankidetzarako sareak); b) eragile kolektibo ezberdinen partaidetza ahalbidetzen dutenak, alderdiak eta gizarte-mugimenduak barne (esate baterako, Ekonomia eta Gizarte Kontseilua edo Lizarra-Garazi Ituna); c) kolektibo jakin batzuk bazter uzten dituena (esate baterako Ajuria-Enea Ituna); edo d) interes-talde jakin batzuetara hedatzen dena (esate baterako, Bilbao Metropoli 30).

Sare horien jarduketa-eremua aintzat hartuta, Jordanak Wilks & Wrighten teorizazioetatik (1987) abiatuz eskema bat proposatzen du. Eskema hori goitik behera egituratuko litzateke, hala, sektore-eremu zabalak (osasungintza, lana,...) hartzen dituen ikuspegitik hasi eta mailaz maila beherantz joango litzateke, ondoren gehien zatitutako sektoretan (osasuna), azpisektore espezifikoetan (farmazia-industria), eta arazo zehatzenetan (IHESAren prebentzioa, lan-malgutasuna) eragingo lukeelarik. Ikusiko dugun bezala, Euskal Herriari erreparatuz nahikoa erraz topatuko ditugu sektore-sare horien adibide praktikoak. Ikuspegi orokor batetik behatuz, policy networks delakoen teorialarien ustez nahikoa argi dago jarduketa-eremua sektorekoa dela, makro egituretan ezin daitekeelarik aplikatu. Hala ere, Iparralden, ikusiko dugun moduan, ikuspegi integral batetik lurraldearen antolakuntzara bideratutako politika publikoen sareak salbuespen interesgarritzat har ditzakegu.
Aldi berean, ezinbestekoa da kontzeptuzko ezberdintasun bat argitzea. Horrela, policy networks direlakoak gobernuko ekintza zehatzetara mugatzen diren bitartean, politika publikoen eremu espezifikoetara bideratuak (ikuspegi malgu batean Iparralderen kasua barnera daitekeelarik), politics networks direlakoen funtsa adostasuna eta boterearen legezkotasuna dira (hori litzateke Letamendiak aztertutako sareen kasua (2002), esate baterako, Ajuria Enea Ituna edo Lizarrako Ituna). Lehenengoek politikan dute eragina, zentzu xumean, eta bigarrengoek Politikan, bere zentzu zabalenean.

Marsh eta Rhodesek aurkeztutako sailkapena (1992) ere azpimarragarria da. Sailkapen horri jarraiki, partaidetzan, integrazioan, baliabideetan eta botere-harremanetan oinarritutako aldaera batzuen arabera bereizten dira sareak, continuum baten barnean, zeinaren mutur egonkor eta irmoenean policy communitties direlakoak kokatzen baitira, mutur ezegonkorrenean, aldiz, issue networks direlakoak topa ditzakegu. Lehenengoak oinarrizko balioak partekatzen dituzten eta baliabideak trukatzen dituzten partaide gutxiko sare estuak dira, eta bigarrenak arlo bakarreko sareak dira, kide askoz osatzen direnak, sarbide gorabeheratsukoak eta helburu eta balioen inguruko ezadostasunez beteak.

Policy Communities eta Issue Networks
DimentsioaPolicy CommunityIssue Network
Iturria: MARSH & RODEES (1992)
Partaidetza Partaide kopuruaKopuru mugatua, talde batzuk bazter uzten dira espresukiKopuru handia
Interes motaInteres ekonomiko edo profesionalak menderatzen dituzteInteres anitz barneratzen dituzte
Integrazioa Elkarrekintzaren maiztasunaNaroa, kalitate handikoa, talde guztien elkarrekintza arlo guztietanKontaktuak maiztasun eta intentsitate anitzekoak dira
JarraitutasunaDenboran iraunkorrak diren balio eta emaitzakSarbidea oso aldakorra da
AdostasunaKide guztiek oinarrizko balioak partekatzen dituzte eta emaitzen legezkotasuna onartzen duteBada akordioren bat, baina gatazka ageri-agerian dago beti
Baliabideak Baliabideen banaketa sareanPartaide guztiek dituzte baliabideak; trukea da oinarrizko harremanaPartaide batzuk baliabideak dituzte, baina mugatuak; kontsulta da oinarrizko harremana
Baliabideen banaketa erakundeetanHierarkikoa, buruzagiek kideekin batera erabaki dezaketeBanaketa aldakorra
Boterea BotereaParekotasuna boterean. Menderatzaile bat egon daiteke, baina batura joko positibo baten arabera komunitatearen iraunkortasuna bermatzekoParekotasunik gabeko botereak, parekotasunik gabeko baliabide eta sarbideen isla direnak. Batura zero den jokoa.

Jordanak adierazten duen moduan (1995), asko dira sare hauen barne-dinamikaren ezaugarriak emateko baliagarriak diren elementuak:

  1. eragileen artean sareko kide izatearen inguruan egiten dituzten etengabeko negoziaziorako mekanismoak, haien kokapena hobetzeko asmoz eta erabakietan duten eragina areagotzeko xedez,
  2. eragileen arteko trukeak bideratzen dituzten mekanismoak,
  3. politikak zuzentzeko lanabesak zehazteko modua, trukean oinarritutako errutinaren barnean,
  4. eragileek erabiltzen dituzten elkarren kontrolerako lanabesak, bakoitzak dituen baliabide eta trebetasunen araberakoak direnak.

Azkenik, ezinbestekoa da politika publikoetan agertzen den lurralde-dimentsioa aipatzea, izan ere, dimentsio horrek badu eraginik networks dinamizatzaileen barneko ezaugarriak zehazteari dagokionez. Hala, gobernuko maila bakoitza politika-sare bakoitzarekin identifikatzeko nahia antzeman badaiteke ere, Europako errealitate konplexuari so, ezinbestekoa da maila ezberdinetako erakunde eta sareen artean dauden harremanak eta elkarrekintzak aztertzea, komunikazioko bide malgu eta deszentralizatuak dauden heinean areagotu egingo direnak. Horren ondorioz, politika publikoko sarearen egitura osoak zerikusi zuzena dauka botereko maila ezberdinak ordezkatzen dituzten administrazio-maila ezberdinen arteko gobernu arteko harremanekin.

Ikusi daitekeenez, gobernantza gauzatzeko modu asko daude. Baina konplexutasun hori areagotu egiten da gobernazio hori praktikan jartzeko dauden estiloetan erreparatzen badugu. Estilo anitz eta baita kontrajarriak ere, sare beraren barnean hauteman daitezkeenak garapenaren aldi ezberdinetan. Izan ere, politika publikoko sareak ez dira adostasunaren sinonimo, horretan ez dago inolako zalantzarik. Partaide eta interes asko barneratzen dituztenez, nolabaiteko liskarrak sortzen dira ezinbestean, zenbaitetan gogor samarrak ere badirenak.

Olsen, Roness eta Saetrenek (1982) gobernantza estiloen tipologia bat ezarri zuten. Horretarako, hainbat aldaera hartu zituzten abiapuntutzat, esate baterako, erabakien egitura, jorratu beharreko gaien agendarako sarbide-maila, eragileen arteko liskarraren aurretiko ezaugarriak, politika publikoa eratzerakoan jarraitzen den estrategia, produktua eta azken emaitza soziala. Modu horretan, 5 estilo mota ezarri zituzten, gobernantzak denboran zehar baitaratzen dituen estiloak identifikatzeko baliagarri izan daitezkeenak; edo gobernantza-estrategia batzuk beste batzuekin alderatzeko erabil daitezkeenak:

Estilo enpresarialaren helburua arazoak ebaztea da eta honako ezaugarriak ditu: erabakien egitura itxiena dauka, erabakitzaile bakarrak edo aditu gutxi batzuk parte hartzen dutelarik, b) sarbide-maila mugatua, ongi zehaztutako helburu gutxi batzuk barneratzen dituen agenda batera, c) helburu nagusiei buruzko adostasun orokorra, garrantzia gutxien duten helburuetan egon daitezkeen ezadostasunak gainditzea ahalbidetzen duena, lehenengoen baitakotzat hartzeko gaitasunari esker, d) estrategia arrazionalista eta enpirikoa, irtenbideak partekatutako helburuetara egokitzea ahalbidetzen duena, eta f) integrazioa eta legezkotasuna ezaugarri dituen errendimendu soziala, kostu-etekin logikaren ikuspegitik ulertzen dena.

Hauek dira negoziaziozko ereduaren ezaugarriak: a) erabakiak hartzeko esparrua interes argitzat identifikatzen diren ordezkari batzuetara zabaltzea, b) sarbide-maila urria, izan ere, helburuak ongi zehaztutakoak dira oraindik, eta interesak egonkorrak, c) akordioaren bidez gatazka gainditzeko gaitasuna, modu horretan, ezadostasunak ezarritako arauen arabera negoziatzen dira, d) konpromiso pragmatikoak gauzatzean oinarritzen den estrategia, nahiz eta mekanismo hertsatzaileak ere egon daitezkeen, e) irabazle-garaile logikan baino gehiago "banaketan" oinarritutako emaitza, eta f) sortutako gorabeherak epe luzeko konfiantza eraikitzeari esker gainditzea ezaugarri duen errendimendu soziala.

Hauek autogobernu estiloaren ezaugarriak: a) hainbat erabaki-zentro autonomo baitaratzen ditu, zenbaitetan unitate geografiko ezberdinetakoak direnak, b) arazoei eta irtenbideei buruzko definizio ugari, c) elkarbizitzako irizpideak onartzearen araberako gatazka-maila, elkarri ez oztopatzeko hitzarmenen bidez gainditzen direnak, d) estrategia gatazka hori ekiditeko diseinatzen da, e) irtenbideak unitate parte hartzaileetara egokitzen dira, eta f) tentsio urriko errendimendu soziala, unitate bakoitzaren ezaugarri espezifikoak onartzen direlarik, logika orokorrera egokitzen direnak.

Mobilizazioan aldaketa handiak hauteman daitezke aurreko estiloekin alderatuta: a) erabakien egitura irekia da, eta kanpoko eragileak mobilizatu egiten dira eta politika publikoetan eragina izaten saiatzen dira, b) modu berean, agendan arazo, helburu eta irtenbide berriak ageri dira prozesu osoan zehar, c) horrenbestez, gatazka handiagoa da, d) hala, botere-borroka ezaugarri duen estrategia bat dago, dinamika deslegitimatzen duten portaerak ere hautematen direlarik, e) funtsezko produktua, noski, "dena edo ezerezaren" arabera funtsatzen da, irabazle argiak eta garaile argiak daude, eta f) azken batean, errendimendu sozialean taldeen arteko polarizazioa eta botere-sistemaren gaineko tentsio bortitzak ageri dira.

Azkenik, norgehiagokaren estiloa dugu, ezaugarri hauekin: a) erabaki-esparru ez finko bat islatzen du, mugimendua dago, aurreko kasuan bezala, dinamikan zehar eragile berriak agertzen dira, b) agendan arazo eta prozesu berriak barneratu behar dira ezinbestean, c) gatazka-maila oso handia da eta erabateko ezadostasuna dago, ezarritako arauak ere gaindituz, d) horrenbestez, botere-borroka ezaugarria duen estrategia bat dago, eta taktikak negoziatzeko ohiko metodoetatik urrun kokatzen dira, desobedientzia zibilerako deia barneratzen delarik eta, are, baita norgehiagoka bortitza ere, e) aurreko estiloan gertatzen den moduan, produktua manikeoa da, galtzaileen eta irabazleen logikan oinarritzen dena, f) azkenik, tentsioa izugarria da, eta mesfidantza erabatekoa eta gero eta handiagoa (Olsen, Roness eta Saetren: 1982).

Mayntzen arabera (2001), gobernantza-estrategiak aktiba daitezen, ezinbestekoa da, aldez aurretik, egiturazko eta instituziozko baldintza batzuk egotea:

Boterea gizartean banaturik dago, baina zatiketa handiegirik eragin gabe eta eraginkortasun nahikoa izanik, hori da baldintza nagusietako bat. Horren ondorioz, agintariek indartsuak behar dute izan, baina ez guztiahaltsuak. Modu berean, agintariak onura publikoaren zaindari gisa onartu behar dira eta, horretarako, gutxienez, legezkotasun demokratikoa izan behar dute. Are gehiago, agintari horiek hartzen diren erabakiak ezartzeko nahikoa baliabide izan behar dute.

Aldi berean, ezinbestekoa da gizarte zibil indartsua izatea, bereizia eta antolatua. Gizarte zibil horrek "res publica" delakoarekiko konpromiso argi eta garbia azaldu behar du, hori baita herritar izateko bete behar duen baldintza. Are gehiago, gizarte zibila hainbat azpisistematan banatu behar da (besteak beste, ekoizpena, irakaskuntza eta kultura). Eragile mota horiek nolabaiteko autonomia izan behar dute eta horregatik ere oso garrantzitsua da gizarte zibila antolatzeko modua, eragile horiek botere publikoen nahimenak helarazteko erreten hutsa izan ez daitezen. Azkenik, gizarte zibil horrek sistemarekiko identifikazio eta erantzukizun zentzu gutxieneko bat izan behar du.

Ikus daitekeenez, elementu horiek Euskal Herriaren errealitatean ageri dira hainbat modutan. Hala, EAEn eta NFEn boterearen eskumenak oso sakabanaturik daudela ikus daiteke, gizarte-ehundura indartsu, antolatu eta bereizi bat izateaz gain. Nolanahi ere, eragileak zentro-periferia ardatzean kokatzen dira eta horrek nabarmen baldintzatzen ditu bi identifikazio zentzu ezberdin. Hala uler daiteke sare horietako askoren zurruntasuna. Aitzitik, Iparralden, administrazioari dagokionez aitorpenik ez duen espazio gisa egituratzen den lurraldea izaki, gobernaziorako ahalmenak areagotzen dituzten paradoxak sortzen dira. Iparralden "gobernurako" instituziorik ez egoteak, Frantziako administrazio-maila guztiek konpromiso gehiago hartzea dakar ezinbestean. Modu berean, gizarte-ehundura aberats bat egoteak ez du esanahi identifikazio zentzu bat dagoenik (alderdi hori lurraldearen aitorpen gabeziarekin azaltzen da neurri batean). Dena den, lurralde horretan kultura arloko sektoreek garrantzia handia dute, horri esker, gobernantzazko dinamiken hastapenetik Pays Basque lurraldearekiko identifikazio zentzu apal bat barneratzen da eragile guztiengan astiro baina modu ekidinezinean, azkenean, aurreprestakuntzazko izaera hartzen duena gizarte guztian hedatu arte; modu horretan, dinamika paralelo baterako oinarriak finkatuz: lurraldearen aitormen politikorako eskaria.

Esan bezala, azken hamarkadatan gobernantzaren kontzeptua aise aplika daiteke Euskal Herriko errealitatean. Hala ere, ia ezinezkoa izango litzateke gobernatzeko mekanismo guztiak jasoko lituzkeen inbentario bat osatzea. Berez, eskala guztietan halako estrategiak daudela esan genezake, eragin handi edo txikikoak. Adibide batera, kasu paradigmatiko batzuk ekarriko ditugu, gerora, hain ezaguna ez den kasu bat hartzeko, agian gure lurretan abiarazitako gobernazio aurreratuena izan daitekeena.

Politika kulturalaren esparruan hainbat estrategia identifika daitezke; horren adibide da 2004-2008 legealdian Kulturaren Euskadiko Plana abian jartzea, sektoreko hamar talderen lanarekin gauzatu dena. Plan horren arabera, eragindako eskala ugarietako instituzioko ordezkariek (Eusko Jaurlaritza, Foru Aldundiak, Udalak) hainbat sektore (Arte Eszenikoak, musika, antzerkia, etab.) indartu eta bultzatzeko estrategiak erabakitzen dituzte profesional eta adituekin batera. Aldez aurretik, eragile horiek kulturaren errealitateari buruzko diagnosia egiten dute, jarraibide estrategikoak, helburuak, baliabideak eta plan espezifikoak zehaztuz. Halaber, eskema hori gaztediaren politikan eta generoarekin, edota immigrazioarekin lotutako estrategietan erabiltzen da, modu horretan Gaztedia Planak edota Berdintasunezko Planak gauzatzen direlarik, besteak beste. Modu berean, politika publikoak artikulatu eta planifikatzeko hainbat eredu topa ditzakegu, esaterako, hirugarren adinera bideratutako sare-politikoetan, hezkuntzazko politiketan, etab. Edozelan ere, sare aniztasuna agerikoa izanagatik ere, kasu gehienetan sare horiek egikaritzerakoan desegin egiten direla adierazi behar da. Horren ondorioz, gobernu-estrategiaren diseinua kontrolatzea zilegi bada ere, hura ezartzea ezinezkoa suertatzen da.

Gizarte berrikuntzaren estrategietan gobernazio-dinamikak gero eta garrantzia handiagoa hartzen ari dira. Horri dagokionez, Zientzia, Teknologia eta Berrikuntzaren Euskal Sarea (Saretek) nabarmendu behar da. Era berean, eragile sozial eta ekonomikoen arteko topaketarako foro eta organoen garrantzia ere azpimarragarria da, hala, Euskadiko Ekonomia eta Gizarte Arazoetako Batzordea edota Lan Harremanen Kontseilua aipa daitezke. Dena den, Zurbanok adierazten duen moduan (2007) eredu horretan ahulezia nabarmenak hautematen dira buruzagitza publikoari dagokionez. Azken bi kasuetan gainera zentro-periferia ardatzaren inguruan gizarte-ehunduraren haustura gertatu da, eta horrek elementu oso konplexua eransten du, sare hauen dinamika zailtzen duena.

Gobernazio-estrategiaren beste adibide bat 2004. urtean Eusko Ikaskuntzak bultzatutako ekimenean topa dezakegu, Garapen Iraunkorrari buruzko Diziplina anitzeko Proiektu Bereziarekin (DPB-GI) gauzatzen dena, zeinak honela dioen "plataforma sozialean gure gizarteko eragileek Garapen Iraunkorrari buruzko gogoeta eta eztabaida prozesu batean parte hartzen dute; (...) Garapen Iraunkorra Euskal Herrian sortzen diren erabaki eta jarduera guztien eta guztietarako esparru estrategiko nagusitzat". Hala ere, kasu honetan ere, ikusteke dago proposamenak ezartzeko ardura duten instituzioek noraino betetzen dituzten hartutako konpromisoak.

Nolanahi ere, Euskal Herrian gehien landutako gobernantza eredua Iparralden 90eko hamarkadaren hasieratik bultzatzen dena da, zalantzarik gabe. Alde batetik, inplikatutako eragile kopuruari so eta, batez ere, eragindako politiken zeharkako izaerari so, guztiak "lurralde-antolakuntza" kontzeptuaren babesean artikulatuak.

Lurraldea antolatzeko partaidetzazko prozesuaren abiapuntua kultura, gizarte, ekonomia eta administrazio arloetan Iparraldek bizi duen desegituraketazko egoeran lekutzen da. Hala, 1992an hainbat faktore batu ziren, adostasun batera heltzeko estrategia bat abiaraztea ahalbidetu zutenak. Estrategia horretan tokiko 500 ordezkarik parte hartu zuten eta diagnosi bat egin zuten; horren arabera politika publiko batzuk abiarazi zituzten Euskal Herriaren garapena bermatzeko xedez.

"Euskal Herria 2010" estatuko agintariek milioi bat frankorekin finantzatutako gogoeta da eta antolakuntza korapilatsua duen sare batek ikuskatzen du, elkarrekintzan oinarrituz: a) estatuko ordezkariak bultzatzaile gisa, b) kargudun hautatuak dinamizatzaile gisa, eta c) "aholkularitza" lana betetzen duten "indar biziak". Zehatzago esatera, hiru eragile mota horiek hierarkikoki mailakatutako bi azpisaretan antolatzen dira: a) gidatze talde bat, kontseilari nagusiek, eskualde-kontseilariek, senatariek, Euskal Herriko bi Biltzarretako presidenteek, kontsularen ganberatako presidenteek eta ADEPAB Garapenerako Agentziako Presidenteak osatzen dutena; eta b) gidatze taldeko ordezkariak, Estatuko ordezkariak eta pertsona kualifikatuak nahiz sektoreko lantalde ezberdinetako kideak barneratzen dituen zeharkako talde bat. Haien egitekoa dinamikan zehar egindako lan guztiak balioestea da.

Urtebete baino gehiago lanean aritu ostean, Euskal Herria 2010 txostena Baionako Merkataritza eta Industria Ganberako foro batean aurkeztu zen Pirinio Atlantikoetako Departamenduko hiru ministroen aurrean. 300 orrialde baino gehiago dituen txosten hori tokiko 500 ordezkariz osatutako hamar lantaldek egindako ekarpenen arabera banatutako hiru dokumentutan banatzen da:

  1. Lurralde horien testuinguru ekonomiko, kultural, sozial eta administratiboa definitzen dituen diagnosi bat;
  2. Euskal sistemako egiturazko ezaugarri garrantzitsuenei buruzko ikerketa bat, hala koiunturazkoena nola aurreikuspenen arabera epe ertainera garrantzia handia izan dezaketen haiena;
  3. Eta aurrera begirako ikerketa bat, Iparraldek etorkizunean izan ditzakeen balizko egoerak aztertzen dituena, errealitatea eta aurreko ikerketetan hautemandako joerak nahiz antolamendu politiko orokor eta partaidetzazko baten alde egiteko izan daitezkeen aukerak aintzat hartuz. Horri dagokionez, etorkizunari so balizko 6 egoera zehazten direla nabarmendu behar da. Lehenak 1992-2000 bitarteko joeraren ildotik jarraitzen du, hurrengo hiruek joera horiek 2010. urteraino hedatzen dituzte, atsekabezko etorkizuna ageri delarik. Azkenik, azken biak borondatezko egoerak dira eta etorkizun egonkorragoa ageri dute baldin eta garapenerako estrategia bat abian jartzea eta Iparralde Europako eraikuntza-prozesuan barneratzea lortzen bada.

Bukatzeko, eta Euskal Herria 2010 txostenak iragartzen duen egoera ekonomiko eta kultural etsigarriaren aurrean, pertsona horiek, ordura arte sektore nazionalistek bakarka defendatutako auzi batzuk baitaratu zituzten:

  1. Iparralderen lurralde-unitatea eta zehazki espezifikotasuna onartzen da, nahiz eta administrazioari so bi azpi-prefektutan (Gobernuaren azpiordezkaritzak) banatzen den eta Pirinio Atlantikoetako Departamenduan barneratzen den Biarnorekin batera;
  2. mugaz gaindiko lankidetza sakontzearen alde egiten da EAE eta Nafarroarekin elkarlanean aritzeko;
  3. tokiko identitatearen garrantzia aitortzen da kohesiorako eta elkartasunak eta garapeneko bermeak sortzeko faktore gisa, kultura eta euskara sustatzearen alde egiten delarik;
  4. Euskal Herria instituzionalki ordezkatzea ahalbidetuko duten mekanismoak abiaraztea aldarrikatzen da (CP, 1993).

Ildo horretatik 1994-1995 bitartean Garapenerako Kontseilua (CDPB) eta Hautetsien Kontseilua (CEPB) eratu ziren, Antolamendu eta Garapenaren estrategiak dinamizatzeaz arduratzen diren erakunde moduan: lehenengoan Euskal Herriko eragile sozial, kulturak, ekonomiko eta politiko ia guztiak barneratzen dira eta proposamenak luzatzea da bere egitekoa; (CDPB, 1994); bigarrena lurralde horretako kargudun hautatu guztiek osatzen dute eta erabakitzeko gaitasuna dute, nahiz eta politika publikoak ezartzeko eskumenik ez izan (azken hori udalerrietako, departamenduetako, eskualdetako eta estatuko instituzioen eskumena da) (CEPB, 1995).

Ingeniaritza politiko modura defini daiteke, izan ere, halako dinamiken inguruan mesfidantza gehien azaldu zuten bi sektoreen arteko adostasunari esker sortutakoa da. Nazionalistek instituzioen aldeko egitura hori ukatu egiten zuten, izan ere, modu horretan Mitterrand presidenteak departamendu euskalduna sortzeko promesa (1981ean egindakoa) hankaz gora bidaltzen zela uste zuten; gainera instituzionaletik gutxi zuela uste zuten. Azkenik, ordea, ordura arte kargudun politiko gehienek ahantzitako identitateari dagokion auzia barneratu zenean egitura onartu zuten, eta Euskal Herriko Garapenerako Kontseiluaren zuzendaritzaz jabetu zirelako, erakunde sozial eta kulturaletan garrantzia handia izatearen eraginez. Bestalde, hautetsi nagusiak historikoki eredu horren aurka agertu izan dira, herritarrek hautestontzietan adierazitako borondatea ordezten zuen egitura gisa ikusten zutelako. Dena den, 90eko hamarkadan onartu egin zuten, sare horiek departamenduaren aldeko aldarrikapena alboratzeko asmoz sortu zirelako eta Garapenerako Kontseilua haiek kontrolatzen zuten Hautetsien Kontseilu baten mende zegoelako (AHEDO, 2003).

Buru biko policy network horren lehen zeregina lurralde euskaldunen egoerari buruzko diagnosia berriz egitea izan zen. Horren ondorio da Lurralde-antolakuntzaren Eskema (1997). Bertan politika, gizartea, kultura eta ekonomia arloko hainbat ordezkarik parte hartu zuten eta Iparralderen garapen koherentea bermatu duten 96 neurri zehaztu zituzten (CEPB, 1997). Dena den, ez zuten haiek ezartzeko mekanismo eta eskumen berezkorik, horren ondorioz, bi sareek agintariekin negoziatu behar izan zituzten diseinatutako proposamenak abiaraztea bermatuko zituzten baliabideak. Eta Garapenerako Proiektua hiru lurralde-instantzietan (Departamendua, Eskualdea eta Estatua) onartu arren, bakarrak ere ez zuen programak finantzatzeko adinako partidarik eskaini, ahalik eta 2000. urtearen amaieran Hitzarmen Berezia sinatu zen arte. Modu horretan, politika publikoekin konpromiso gehien zuten sektoreen erreakzio logikoa ordura arte ezkutuan zegoen instituzionalizazioaren aldeko aldarrikapena egitea izan zen. Horrela, handikiek garapenaren dinamika hasteko emandako oniritzia ahalbidetu zuen hasierako adostasuna apurtu egin zen. Horren ondorioz, 1997ko erdialdetik 2001era arte garapenerako estrategiek krisi gogorra bizi izan zuten, izan ere, konfiantzazko harremanak eten egin ziren eta ezinezkoa izan zen Antolakuntzaren Eskeman barneratutako proposamenak praktikan jartzea. Pixkanaka eztabaida politikoa desbideratu egin zen, hala, hasiera batean garapena bermatzeko moduari (politika publikoa) buruzkoa bazen ere, apurka garapena noren eskuetan uztea izan zen eztabaida nagusia (instituzionalizazioaren aldarrikapena) (AHEDO & URTEAGA, 2004).

Horren harira, abian jarritako dinamika bi ikuspegitatik aztertu behar da: nazionalismoarentzat dituen inplikazioen ikuspegitik eta edukiaren ikuspegitik.

Alde batetik, Garapenerako Kontseiluak eta Hautetsien Kontseiluak osatutako buru biko egiturari esker, eragile guztiek parte hartzea ahalbidetzen da hautetsiekin eta administrazioarekin batera. Gobernatzeko formula horretan, nazionalistek lurralde horretako eztabaida politikoetan esku hartze zuzena izateko aukerak zituztela ikusteaz gain, euskal instituzionalizazioaren alde egiten zuten sektore ez nazionalistekin nolabaiteko aliantza bat eratzeko aukera ikusi zuten.

Beste alde batetik, edukiaren azterketari dagokion ikuspegitik, sare hauek menderatzen zituzten bi koalizio agertzen dira: batak, lurralde horien garapena instituzionalizazioarekin lotzen du eta nazionalistek artikulatzen dute; bestea, politika publikoen eztabaida eta instituzionalizazioaren eztabaida bereizten saiatzen da. Azkenik, 1994-2005 bitartean bi koalizio horien elkarrekintzari esker hainbat eredu agertu ziren:

  1. horrenbestez, 1992-1997 bitartean bi eragileen arteko negoziazioaren logika izan zen garapenerako politikaren funtsezko ezaugarria;
  2. 1997-2000 bitartean, agintariek garapenerako proposamenak ezartzeko azaldutako eginahal eskasaren ondorioz, mobilizazioaren logika iritsi zen, Llamamiento de los 100 izeneko instituzioen aldeko mobilizazio-zikloarekin gauzatzen dena;
  3. Eskemako proposamenak abian jartzeko baliabide ugari lortzea ahalbidetu zuen Konbentzio Espezifikoa (2000) sinatu ondoren, autogobernuaren epealdi bat iritsi zen, diseinatutako politikak abian jartzeko xedez;
  4. 2002an, Raffarinen Gobernuak deszentralizazioari buruz zabaldutako eztabaiden aurrean, bi sareak instituziorik ez izatearen ondorioz sortutako arazoak gainditzen saiatu ziren, departamenduaren aldeko sektoreen jarreratik hurbil kokatzen ziren proposamenak eginez. Dena den, Estatuaren immobilismoa ikusirik, 2003an norgehiagokaren estrategia aktibatu zuen instituzioen aldeko sektoreak. Horren ostean iritsi ziren Garapen Kontseiluko Zuzendaritzako 14 kidek egindako greba eta Batera plataformak (hainbat kolektibo barneratzen dituen plataforma berria) administrazioaren borondatetik haratago instituzio horiek abiarazteko egindako proposamenak (AHEDO & URTEAGA, 2005).

Laburbilduz zera esan daiteke, 1992tik aurrera agintariek Iparralden garapena eta lurralde-antolakuntza bideratzeko sustatutako gobernazio-estrategiaren bidez policy windows delakoen abagunea zabaltzen dela, eragile ugarien diskurtsoetan lurralde horien etorkizunari buruzko eztabaida barneratzea ahalbidetzen duena. Eta prozesuan gehien inplikatu diren sektoreen artean nazionalistak kokatzen direla kontuan izanik, ulertzen da 1) 1994-1997 bitartean Garapenerako Kontseiluaren zuzendaritza bereganatzea: gizarte zibila ordezkatzen duen organo gisa; eta 2) beren diskurtsoko hainbat bektore tokiko eztabaidan barneratzea. Hortaz, hirurogeiko hamarkadaz geroztik jasaten zuen isolamenduzko egoera hautsita, 90eko hamarkadan, eta agintariek proiektuak abian jartzeko baliabideak eskaintzeko erakutsitako gogorik eza ikusirik, 3) beren estrategiak indartzeko zilegitasuna dutela uste dute. Hala, zeharka, nazionalistak abagune bat ikusten dute 4) aldarrikapen historiko baten eragile gisa kokatzeko, hots, lurralde horretarako departamendu bat sortzeko aldarrikapena egiteko, modu horretan 5) Iparraldeko esparru politiko, kultural eta ekonomiko anitzetatik eratorritako hainbat eragileren artean osatutako koalizio zabal bateko eragile bilakatzeko.

Hala, lurralde-antolakuntzarako partaidetzazko dinamikaren helburua tokiko garapena gauzatzeko (baina administrazioaren statu quo egoera ukitu gabe) formulei buruzko adostasuna erdiestea izan arren, errealitatea bestelakoa izan da: 1) partaidetzazko estrategiei esker eragileen logika isolatzaileak hautsi egin dira; 2) adostasun eta "besteen onarpenean" oinarritutako estrategiak alde batera utzi eta Iparralderen lehentasunei buruzko adostasun bat erdietsi da; 3) tokiko antolakuntzaren aurreikuspenek errealitatearekin talka egin dute: agintariek ez dituzte eskaintzen proposamenak gauzatu ahal izateko beharrezkoak diren baliabideak; 4) horrenbestez, ez da harritzekoa eragileek Iparraldearen etorkizunari buruzko eztabaidaren ikusmira aldatzea, hots, dagoeneko galdera ez da nola, baizik eta nork; 5) modu horretan, eragile guztietako indarrak dinamika bakarraren alde egiten dute, zentralismo abertzalean eta euskal identitatean oinarritzen dena, izan ere, guztiak bat datoz hori tokiko garapenerako faktoretzat hartzeari dagokionez; 6) dena den, administrazioaren aldetiko erabateko ukoarekin batera mobilizazio-zikloa apaldu egiten da, horregatik Batera plataformak bere jarrera indartzen du; 7) modu horretan, Parisera begira egoteari uzten zaio, eta proposamenak gauzatu ahal izateko tokiko indarren korrelazioa aldarritzat hartzeari ekiten zaio; 8) Demoren ekintzek utzitako arrastoari jarraiki (aldarrikapenak sinbolikoki gauzatzea helburu dutenak) ELB eta Batera Plataformak jauzi bat egiten dute: ezarpen sinbolikoa utzi eta ezarpen praktikorako bidea hartzen dute. Eta kontra-boterearen egonkortasunaren seinale argienak Prefektuaren erreakzio oldartsua eta Administrazioaren erantzuna dira; azken horrek, Paueko Nekazaritza Ganbera indartu du ekonomikoki eta material aldetik, Iparralden eraginkortasun gehiago izan dezan. Azkenik, 9) jazotako aldaketa nabarmena azpimarra daiteke, ez soilik identitateari eta lurraldeari (euskara ikasteko nahia areagotu da, hegoaldearekin harremanak sendotu egin dira, Iparralde barnealdetik egituratu da) dagokienez, baita gizarte-sistemari dagokionez ere. Modu horretan, Iparraldeko eragileak bi esparru zabaletan banatu dira, lehena agintariek artikulatua eta bigarrena abertzaleek artikulatzen dutena.

Azken finean, Iparralden antolakuntzarako partaidetzazko estrategia bati esker lortu da eragileentzat benetako lurralde bat izatea; lurralde horretan tokiko identitatea eta kultura finkatzea; eragileek elkarren arteko ezberdintasunen alde egitea; eta, administrazioak aldarrikapenak erantzunik gabe uzten dituenean, eragileek proposamenak beren kabuz gauzatzeko erabakia hartzea, tokiko kontra-boterearen logika bati jarraiki. Partaidetzak, lurralde-antolakuntzak eta botereak bat egiten dute Iparralden.

  • Ahedo, I. & Urteaga, E. (2004): La nouvelle Gouvernance en Pays Basque. Paris: L'Harmattan.
  • Ahedo, I. & Urteaga, E. (2005): Gobernación y Territorio en Iparralde. Soziologia Koadernoak. Eusko Jaurlaritza.
  • Ahedo, I. (2003): Entre la frustración y la esperanza. Gasteiz: HAEE.
  • CDPB (1994): Statuts, Conseil de Développement du Pays Basque. Baionako Prefektura.
  • CEPB (1995): Conseil des Elús du Pays Basque. Statuts. Baionako Prefektura.
  • CEPB (1997): Schéma d'Aménagement et de Développement du Pays Basque. Déclinaisons Opérationnelles. Baiona.
  • CLUB DE PROSPECTIVE (1993): Pays Basque 2010. Baiona
  • JORDANA, J. (1995): "El análisis de los policy networks. ¿Una nueva perspectiva sobre la relación entre las políticas públicas y el Estado?", in Gestión y Análisis de Políticas Públicas,omparative Government-Industry Relations. Oxford: Clarendons.
  • LETAMENDIA, F (2002a): Redes de Legitimidad en la CAPV: Pacto de Ajuria Enea, Acuerdo de Lizarra, Pacto PP-PSOE. Un estudio comparado con las redes en los Territorios Vascos de Aquitania. Argitaratu gabea. Bilbo: Erein
  • MARSH, D. & RODHES, R. (1992): "Policy communities and issue networks: beyond tipology", in MARSH, D. & RODHES, R. (editoreak): Policy networks in British Goverment. Oxford: Clarendon Press.
  • MARSH, D. (1998): Comparing policy networks, Buckingham: Open University Press.
  • Mayntz, R. (2001): El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. In Revista del CLAD, 21. zenbakia (2001eko urria).
  • Morata, F (2002): Gobernanza multinivel en Europa. VII Congreso Internacional del CLAD, Lisboa, Portugal
  • OLSEN, J., RONESS, R. & SAETREN H. (1982) "Norway: Still peacefull coexistence and revolution in Slow Motion?", in RICHARDSON, J. (editorea): Policy style in Western Europe. Londres: Aller.
  • Rhodes, R. (1996): The new governance: Governing without government. In Politica Studies, 44. zenbakia. 652 - 667. or.
  • Valles, J.M (2000): Ciencia política: una introducción. Bartzelona: Ariel
  • Vallespín, F. (2000): El futuro de la política. Madril: Taurus
  • Zurbano, M. (2007): Gobernanza e innovación social. Reflexiones desde el sistema vasco de innovación. Giza Garapenaren Tokiko Kongresua. Hegoa. Bilbo