Concept

Gobernanza en Euskal Herria

La importancia de los cambios a los que se está enfrentando la humanidad, especialmente acelerados como consecuencia de los efectos de la globalización, han impulsado entre los teóricos un profundo debate el futuro de el papel que la política juega y jugará en los próximos tiempos (Vallespin, 2000).

En este contexto, uno de los elementos que se han visto sometidos a una profunda reflexión crítica sobre su devenir es precisamente el que ha sido el marco preferencial que ha dominado el desarrollo político desde hace siglos: el Estado.

Efectivamente, el Estado ha sido y es el marco estructural por excelencia en el que la política -gracias a la acción colectiva- deriva en procesos en función de cuyos contornos específicos se alcanza un resultado u otro. En consecuencia, a la hora de abordar los fenómenos políticos no solo hay que tener en cuenta la forma en que se concreta, sino sobre todo los procesos previos que se generan en un marco estructural concreto. La política, pues, se concreta en estructuras, procesos y resultados (Valles, 2000).

Tradicionalmente, el Estado ha sido la encarnación más obvia de la política entendida como estructura. Y su papel se ha visto asociado a una concepción clásica del poder entendida como un juego de suma cero, de carácter jerárquico, identificado con el concepto de gobierno (Maynz, 1999). Sin embargo, lecturas más actuales nos muestran las limitaciones de estas concepciones del poder que únicamente se asientan en una dimensión "sobre" (poder -léase gobierno- de unos "sobre" otros), mostrando aristas mas complejas de la realidad que vislumbran visiones alternativas del poder. Especialmente aquellas que se asientan en una concepción relacional, que entiende el poder también en términos de "poder para". Desde esta perspectiva, el poder está repartido por toda la sociedad, aunque, obviamente, no de la misma manera.

Ciertamente, en el fondo de estos debates se encuentra la necesidad de hacer frente a la perplejidad que genera una realidad cada vez más compleja, para la que las herramientas políticas clásicas ofrecen pocas soluciones eficaces. Ello obliga a repensar los conceptos políticos, dotándolos de mayor flexibilidad y dinamismo. Precisamente ésta es la cuestión que explica la emergencia de un nuevo término que sirve de apoyo al concepto clásico del gobierno: la gobernanza.

Siguiendo a Morata (2002), parece evidente que cada vez nos hayamos en un contexto más marcado por una complejidad que afecta a la realidad social, administrativa, técnica, de los mercados, los valores sociales e incluso los estilos de vida. En este contexto:

"las instituciones formales como el parlamento o el ejecutivo experimentan cada vez mayores dificultades para gestionar eficazmente dicha complejidad. Las instituciones democráticas parecen revestidas de las más altas responsabilidades decisorias. Sin embargo, su influencia y capacidad de dirección experimentan un deterioro creciente a causa de la falta de recursos y de competencias técnicas, pero también del incesante aumento de problemas que se acumulan en la agenda gubernamental, desde el aumento de paro o la marginación social a la mayor demanda de servicios, pasando por las nuevas tecnologías, la gestión de la sanidad o el medio ambiente" (Morata, 2002: 1)

... 6 años después de estas reflexiones, a buen seguro, podríamos añadir sin dificultades nuevos elementos a la lista: pandemias, cracks financieros, agotamiento ambiental...

Estos problemas movilizan a amplios sectores de la sociedad, en ocasiones con intereses contradictorios, lo que se traduce en demandas que no satisfacen plenamente, generando nuevas demandas (inputs) hacia el sistema político.

En este contexto, la evolución de las formas de gestión de lo publico nos muestran cómo actualmente asistimos a la que parece ser una redefinición de las funciones tradicionales del Estado. De un lado, parecería que:

"la asignación imperativa, la dirección jerárquica y el control de los procesos políticos están siendo sustituidos por nuevas formas de regulación basadas en la negociación y la coordinación, e incluso la autorregulación" (Ibíd).

Esta negociación, coordinación e incluso autorregulación a abierto el campo a los actores implicados, de forma que los responsables políticos tratan de movilizar en estas estrategias recursos previamente dispersos, e incluso enfrentados, entre otros actores públicos y privados. En este contexto:

"las fronteras entre lo público y lo privado tienden a difuminarse cada vez más dando lugar a múltiples arenas entrelazadas de negociación e intercambio en las que (...) las autoridades asumen un papel de empresarios políticos" (Ibíd.).

Ordenando las anteriores reflexiones, Rodhes (1996) define gobernanza como un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisonales mixtas entre lo público y lo privado. En consecuencia, supone un cambio en el sentido del gobierno. Dicho de otra forma, es un nuevo método conforme al cual se gobierna la sociedad.

En esta misma línea, para Mayntz (2001) gobernanza moderna:

"significa una forma de gobernar mas cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas publicas".

La estructura de la gobernanza moderna, nos dice Mayntz, no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones.

Siguiendo a Mayntz esta cooperación entre estado y sociedad civil puede desarrollarse de tres formas complementarias, que fácilmente pueden ser identificadas en la gestión política vasca.

Colaboración en los procesos de las políticas públicas por parte de actores corporativos y autoridades. Un ejemplo de ello serían las negociaciones institucionalizadas entre el Estado, las empresas y los trabajadores organizados en torno a cuestiones de política económica global. Este es el caso de las diversas iniciativas que a lo largo de la historia, especialmente en la CAPV, han tomado las diversas administraciones, con mayor o menor éxito, para tratar de concertar estrategias comunes entre la administración, el empresariado y la patronal en cuestiones de política macroeconómica.

Mecanismos de autorregulación de la sociedad, en la que los actores corporativos cumplen con una función de regulación de interés público asignada implícita o explícitamente por el gobierno. Este puede ser el caso de los mecanismos de negociación colectiva en las empresas, que salpican de mecanismos de autorregulación toda la geografía laboral vasca. Pero, aun más, en Euskal Herria contamos con interesantes versiones de esta estrategia de autorregulación, siendo quizás el caso más paradigmático el del euskera. Así, la iniciativa de Kontseilua tendente a fiscalizar un compromiso privado en el uso de la lengua por parte de los organismos privados y públicos interesados, puede ser un buen ejemplo en el que estas organizaciones se autorregula en una iniciativa de interés claramente público. Se trata, éste, de un modelo de gobernanza en el que las organizaciones imponen a sus organizaciones normas que no sólo responden a sus intereses directos, sino también y sobre todo, a responsabilidades públicas.

En cualquier caso, quizás la forma mas visible de gobernación es la que hace referencia a las redes mixtas de actores públicos y privados que cooperan en el impulso de políticas públicas, en la mayor parte de los casos sectoriales, bien sea centradas en el ámbito de la salud, de las telecomunicaciones o la investigación. En cualquiera de los casos, este tipo de redes sectoriales, presentes en nuestra realidad vasca, también ceden el paso a redes más amplias que no solo abordan cuestiones parciales, sino en algunos casos, como sucede en Iparralde, a amplias y variadas esferas que van desde los ámbitos culturales y lingüísticos a las infraestructuras, pasando por la economía o el medio ambiente. Mas adelante retomaremos el análisis de estas redes en Euskal Herria. Previamente debemos detenernos en para conocer las formas que asumen estas estrategias de gobernación en red articuladas en forma de policy networks.

Marsh (1998) define las policy networks como las alianzas estratégicas que se forjan en torno a una agenda común de beneficio recíproco a través de la acción colectiva. En cualquiera de los casos, como señala Jordana (1995), resulta excesivamente complicado establecer una clara definición de este concepto, por lo que no sorprende que la coincidencia más destacada entre el conjunto de analistas sea la concepción de estas redes como estructuras a medio camino entre las de mercado y las jerarquizadas, donde las relaciones entre los diferentes actores presentan un bajo nivel de formalización.

Si se parte de que la noción más:

"ampliamente aceptada es la de policy network, utilizada como un marco general en contextos sectoriales donde intervienen agentes públicos y privados, sin presuponer ningún modelo concreto, a partir de una idea preconcebida de cómo deben ser las relaciones entre la Administración y las sociedad" (Jordana, 1995:78).

Se hace necesario una aproximación a este término atendiendo a una serie de dimensiones, a partir de la cual pueden establecerse tipologías para caracterizar cada caso concreto.

El primero de los criterios utilizados es el del número de actores, que pueden variar desde los modelos más restrictivos que a) sólo incluyen a las agencias gubernamentales (por ejemplo las redes de cooperación transfronteriza Euskadi-Aquitania-Navarra, b) hasta los que permiten la participación de los diferentes actores colectivos, incluidos los partidos y los movimientos sociales (por ejemplo el Consejo Económico y Social o el Pacto de Lizarra-Garazi), pasando por c) los que excluyen expresamente a determinados colectivos (por ejemplo el Pacto de Ajuria-Enea), o d) los que lo amplían a determinados grupos de interés (por ejemplo Bilbao Metrópoli 30).

Teniendo en cuenta el ámbito de actuación de estas redes, Jordana propone un esquema a partir de las teorizaciones de Wilks & Wright (1987), que desde la perspectiva más amplia centrada en grandes ámbitos sectoriales como la sanidad, el trabajo..., iría descendiendo de niveles, afectando después a los sectores más delimitados (como la salud), a subsectores específicos (industria farmacéutica), y a los problemas más concretos (Prevención del SIDA, Flexibilización laboral). Como veremos, no resulta complicado encontrar ejemplos prácticos de estas redes sectoriales en el caso vasco. Desde una perspectiva más general, parece claro para los teóricos de las policy networks que su ámbito de actuación es sectorial, no pudiendo ser aplicado a cuestiones macro. No obstante, en el caso de Iparralde, como veremos, las redes de políticas públicas, centradas en la ordenación del territorio desde una perspectiva integral, se pueden considerar una interesante excepción a la regla.
En paralelo, se hace necesario aclarar una diferencia conceptual. Así, mientras que las policy networks se centran en actividades gubernamentales concretas, centradas en campos específicos de las políticas públicas (que en una perspectiva laxa pueden integrar el caso de Iparralde), las politics networks, se fundamentan en la construcción del consenso y la legitimación del poder (este seria el caso de redes analizadas por Letamendia (2002) tales como el Pacto de Ajuria Enera o el Pacto de Lizarra: las primeras actúan sobre la política con minúscula, y las segundas sobre la Política con mayúscula.

Otra de las clasificaciones más destacada es la presentada por Marsh y Rhodes (1992) que diferencia las redes en base a una serie de variables centradas en la participación, la integración, los recursos y las relaciones de poder en un continuum en cuyo extremo más estable y consistente se encuentran las policy communitties, mientras que en el más inestable se encuentran las issue networks. Las primeras son redes estrechas con pocos participantes que comparten valores básicos e intercambian recursos, y las segundas son redes monotemáticas con gran número de miembros, accesos fluctuantes y discrepancia sobre los objetivos y valores.

Las Policy Communities y las Issue Networks
DimensiónPolicy CommunityIssue Network
Fuente: MARSH & RODEES (1992)
ParticipaciónNº de participantesNúmero limitado, algunos grupos expresamente excluidosNúmero alto
Tipo de interésDominan los intereses económicos o profesionalesComprende una alta gama de intereses
Integración Frecuencia de la interacciónFrecuente, de alta calidad, interacción de todos los grupos en todas las cuestionesLos contactos varían en frecuencia e intensidad
ContinuidadValores y resultados persistentes en el tiempoEl acceso varía de forma significativa
ConsensoTodos los miembros comparten valores básicos y aceptan la legitimidad de sus resultadosExiste algún acuerdo, pero el conflicto siempre está presente
Recursos Distribución de recursos en la redTodos los participantes disponen de recursos; la relación básica es de intercambioAlgunos participantes tienen recursos, pero limitados; la relación básica es de consulta
Distribución de recursos en las organizacionesJerárquica, los líderes pueden deliberara con lo miembrosDistribución variable
Poder Poder Paridad de poder. Puede dominar alguno, pero en base a un juego de suma positiva para que la comunidad perdurePoderes desiguales, que reflejan recursos y accesos también desiguales. Juego de suma cero.

Como apunta Jordana (1995), varios son los elementos que permiten caracterizar la dinámica interna de estas redes:

  1. los mecanismos de negociación constante entre los actores sobre su pertenencia a la red con el objetivo de mejorar sus posiciones y aumentar su capacidad de influencia sobre las decisiones,
  2. los mecanismos que guían los intercambios entre los actores,
  3. la forma en que estas rutinas de intercambios definen los instrumentos de dirección de las políticas,
  4. los instrumentos de control de unos actores sobre otros, que dependen de los recursos y habilidades que cada uno dispone.

Finalmente, es necesario introducir la dimensión territorial presente en las políticas públicas, en la medida en que también va a influir sobre la caracterización interna de las networks dinamizadoras. Así, aunque puede pretender identificarse un nivel gubernamental con cada red de políticas, la compleja realidad europea obliga a analizar las relaciones e interacciones que se establecen entre organizaciones y redes de diversos niveles, que aumentarán en la medida en que existen canales flexibilizados y descentralizados de comunicación. En consecuencia, toda la arquitectura de redes de políticas públicas está fuertemente relacionada con las relaciones intergubernamentales entre escalones administrativos representativos de los diversos niveles de poder.

Como vemos, encontramos con diversas formas de concreción de la gobernanza. Pero esta complejidad se amplia si nos fijamos en los estilos en los que se aplica en la práctica esta gobernación. Estilos diversos e incluso contrapuestos, que pueden estar presentes en la misma red en diversos momentos de su desarrollo. Y es que, obviamente, las redes de políticas públicas no son sinónimo de consenso. Necesariamente, por apertura a diversos participantes e intereses, cuentan con ciertas, y en ocasiones grandes, dosis de conflicto.

Olsen, Roness y Saetren (1982) establecen una tipología de estilos de gobernanza a partir de variables como la estructura de decisión, los niveles de acceso a la agenda de los temas a abordas, las características del conflicto previo entre los actores, la estrategia que se asume en la elaboración de la política pública, el producto, y el resultado social definitivo. De esta forma, se establecen 5 tipos de estilos que podrían servir de plantilla para identificar los estilos que asume la gobernanza a lo largo del tiempo; o para comparar unos tipos de estrategias de gobernanza con otros:

El estilo empresarial, basado en la resolución de los problemas, se caracteriza por a) la estructura de decisión más cerrada de todas las posibles, participando un único decisor, o unos pocos expertos, b) un nivel de acceso limitado por una agenda que incluye unos pocos objetivos bien definidos, c) un consenso amplio sobre los objetivos más generales, que permite la superación de las diferencias en los de menor grado gracias a la capacidad de hacerlos congruentes con los primeros, d) una estrategia racionalista y empírica que hace que las soluciones se adecuen a los objetivos compartidos, e) un producto incrementalista en el que no hay perdedores, y f) un rendimiento social caracterizado por la integración y la legitimidad entendida desde una lógica de coste-beneficio.

El modelo de negociación se caracteriza por: a) la ampliación de círculo de decisión a unos cuantos representantes reconocidos con intereses claros, b) una escasa capacidad de acceso, ya que los objetivos siguen siendo bien definidos, y los intereses estables, c) la superación del conflicto gracias al acuerdo, de forma que las diferencias se negocian dentro de las reglas del juego, d) una estrategia asentada en la consecución de compromisos pragmáticos, aunque también puedan existir mecanismo coercitivos, e) un resultado basado más en el "reparto" que en la lógica de ganadores-vencedores, y f) un rendimiento social en el que las tensiones surgidas se superan gracias a una construcción de la confianza a largo plazo.

El estilo de autogobierno a) presenta varios centros de decisión autónomos, en ocasiones pertenecientes a diferentes unidades geográficas, b) existen diferentes definiciones de problemas y soluciones, c) el nivel de conflicto se caracteriza por la adhesión a las pautas de la convivencia, y se sustentan en convenios de no-interferencia mutua, d) la estrategia trata de evitar este conflicto, e) las soluciones se adecuan a las unidades participantes, y f) el rendimiento social muestra poca tensión, y se aceptan las características específicas de cada unidad, adaptadas a la lógica general.

La movilización supone un cambio sustancial respecto a los anteriores estilos: a) la estructura de decisión se considera abierta, y los actores externos se movilizan y tratan de incidir en las políticas públicas, b) de la misma forma, la agenda está abierta a nuevos problemas, objetivos y soluciones durante todo el proceso, c) el conflicto, en consecuencia, es mayor, d) con lo que la estrategia se caracteriza por la lucha de poder, observándose incluso comportamientos deslegitimadores hacia la dinámica, e) el producto sustantivo, lógicamente, se fundamenta en base al "todo o nada", a la existencia de claros ganadores y claros vencedores, y f) en definitiva, el rendimiento social muestra una polarización de los grupos y fuertes tensiones sobre el sistema de poder.

El estilo de confrontación, finalmente, a) refleja una arena de decisión que no se considera fijada, movilizándose, como en el caso anterior, nuevos actores a lo largo de la dinámica, b) la agenda se ve obligada a incorporar nuevos problemas y procesos, c) el nivel de conflicto es muy alto y el desacuerdo total, incluso sobre las reglas de juego, d) la estrategia, en consecuencia, se caracteriza por la lucha de poder, y las tácticas se sitúan al margen de los métodos convencionales de negociación, incluyendo los llamamientos a la desobediencia civil e incluso la confrontación violenta, (e) de la misma forma que en el estilo anterior, el producto es maniqueo, basado en la lógica de perdedores y ganadores, (f) en última instancia, la tensión es extrema y la desconfianza total y creciente (Olsen, Roness y Saetren: 1982).

A juicio de Mayntz (2001), para que se activen las estrategias de gobernanza son necesarias unas condiciones estructurales e institucionales previas:

Una de las condiciones mas importantes es que el poder esté disperso en una sociedad, pero de forma que no sea demasiado fragmentado ni demasiado ineficiente. En consecuencia, las autoridades deben ser fuertes, pero no omnipotentes. De igual forma, las autoridades deben ser aceptadas como guardianes del bien público y para ello, como mínimo, deben gozar de legitimidad democrática. Mas aún, estas autoridades deben manejar recursos suficientes para implementar las decisiones que se asuman.

En paralelo, es necesario una sociedad civil fuerte, diferenciada y organizada. Esta sociedad civil debe asumir un compromiso claro y nítido con la "res publica", requisito de su condición de ciudadanía. Aun más, la sociedad civil debe estar diferenciada en subsistemas tales como la producción, la enseñanza, la cultura, etc. La importancia de la organización de la sociedad civil estriba, a su vez, en el hecho de que este tipo de actores deben gozar de una relativa autonomía, de forma que no sean correas de transmisión de la voluntad de los poderes públicos. Finalmente, esta sociedad civil debe estar permeada por un mínimo sentido de identificación y responsabilidad para con el conjunto del sistema.

Estos elementos, como vemos, están presentes, de diversas formas en la realidad vasca. Así, en la CAPV y en la CFN encontramos una importante dispersión competencial del poder unido a un importante tejido social fuerte, organizado y diferenciado. En cualquier caso la existencia de dos sentidos de identificación claramente condicionados por la posición de los actores en el eje centro-periferia explica la esclerosis de muchas de estas redes. Por el contrario, en el caso de Iparralde, la propia configuración territorial como espacio carente de reconocimiento administrativo genera una serie de paradojas que aumentan las potencialidades de la gobernación. El hecho de que Iparralde carezca de instituciones de "gobierno" obliga a todos los niveles de la administración francesa a implicarse con mayor compromiso. De igual forma, la existencia de un rico tejido social no se acompaña de un sentido de identificación (cuestión esta que en parte se explica por la falta de reconocimiento del territorio). Sin embargo, el peso de los sectores culturales en este territorio favorece que desde el comienzo de la dinámica de gobernanza se incorporen lenta, pero inexorablemente, en todos los actores un laxo sentido de identificación con el Pays basque, que acaba asumiendo un carácter preformativo extendiéndose al conjunto de la sociedad, para así sentar las bases de una dinámica paralela: la demanda de reconocimiento político del territorio.

Como decimos, no resulta complicado aplicar el concepto de la gobernanza a la práctica vasca de las últimas décadas. Más al contrario, resultaría prácticamente imposible hacer un inventario total de mecanismos de gobernación. Efectivamente, podríamos decir que en todas las esferas existen este tipo de estrategias, de mayor o menor calado. A modo de ejemplo trataremos de sobrevolar algunos casos paradigmáticos, para centrarnos en un ejemplo menos conocido, pero quizá el mas avanzado de gobernación puesto en marcha en nuestras tierras.

En el ámbito de las políticas culturales podrían identificarse estrategias como la puesta en marcha del Plan Vasco de la Cultura de la legislatura 2004-2008, que se ha concretado en el trabajo de una decena de grupos sectoriales en los que representantes institucionales de las diversas escalas implicadas (Gobierno Vasco, Diputaciones, Ayuntamientos), junto con profesionales y expertos, deciden estrategias para fortalecer y potenciar sectores tales como las Artes escénicas, la música, el teatro, etc. Previamente, estos actores han realizado un diagnóstico de la realidad cultural, definiendo líneas de trabajo estratégicas, objetivos, recursos y planes específicos. Este esquema también está presente, a su vez, en las políticas de juventud o en las estrategias de género, de inmigración, etc. y se concreta en los diversos Planes Jóvenes, Planes de Igualdad.... De igual forma, encontramos modelos de articulación y planificación de políticas publicas en forma de red en las políticas dirigidas a la tercera edad, en las políticas educativas, etc. En cualquier caso, a pesar de la riqueza de estas redes, debe apuntarse que en la mayor parte de los casos, estas redes se diluyen en la fase de concreción, imposibilitando una fiscalización no tanto del diseño de la estrategia de gobierno, como su implementación.

Un ámbito en el que las dinámicas de gobernación están cobrando cierta relevancia es el que hace referencia a las estrategias de innovación social. A este respecto, podemos destacar la existencia de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (Saretek). De igual forma, podría subrayarse la importancia de foros y órganos de encuentro entre actores sociales y económicos, como el Consejo Económico y Social Vasco o el Consejo de Relaciones Laborales. Sin embargo, como señala Zurbano (2007) este modelo manifiesta claros síntomas de debilidad en lo que al liderazgo público respecta. En los dos últimos casos, además, la fractura del tejido social en torno al eje centro-periferia añade un elemento determinante de complejidad que convierte dificulta la dinámica de estas redes.

Otro ejemplo de estrategias de gobernación podría ser la iniciativa que impulsa Eusko Ikaskuntza en 2004, que se concreta en un Proyecto Especial Pluridisciplinar de reflexión estratégica sobre el Desarrollo Sostenible, PEP(DS), entendido como "una plataforma social en la que los distintos actores de nuestra sociedad participan en un proceso de reflexión y debate sobre Desarrollo Sostenible" que sea "considerado un marco estratégico central de y para todas las decisiones y actividades que se generan en Euskal Herria<". No obstante, también en este caso, está por ver hasta qué punto las instituciones encargadas de implementar las propuestas asumen en la práctica sus compromisos.

No obstante, el modelo de gobernanza más acabado en Euskal Herria es, sin duda, en que se impulsa en Iparralde desde principios de la década de los 90. Lo es por el número de actores implicados y sobre todo por el carácter transversal de las políticas afectadas, todas ellas articuladas bajo el paraguas del concepto de "ordenación del territorio".

El punto de partida del proceso de ordenación participativa del territorio se encuentra en la profunda desvertebración cultural, social, económica y administrativa de Iparralde. Así, en 1992 confluyen una serie de factores que posibilitan la puesta en marcha de una estrategia de concertación en la que participan 500 representantes locales que consensúan un diagnóstico desde el que se erigen unas políticas públicas que afectan al conjunto del País Vasco con el objetivo de garantizar su desarrollo.

La reflexión "Euskal Herria 2010" es financiada por las autoridades estatales con un millón de francos, siendo supervisada por una red que presenta un complejo esquema organizativo, interrelacionando a) los representantes estatales como iniciadores, b) los cargos electos como dinamizadores, y c) las "fuerzas vivas" con función de asesoramiento. Concretamente, estos tres tipos de actores se organizan en dos sub-redes jerárquicamente ordenadas: a) un grupo de pilotaje, formado por los consejeros generales, consejeros regionales, senadores, presidentes de los dos Biltzar del País Vasco, los presidentes de las cámaras consulares, y el presidente de la Agencia de Desarrollo ADEPAB; y b) un grupo transversal que aglutina a los representantes del grupo de pilotaje, a los del Estado, y a personalidades cualificadas y miembros de los diferentes grupos de trabajo sectoriales. Su papel es validar el conjunto de trabajos realizados a lo largo de la dinámica.

Tras más de un año de trabajo, el Informe Euskal Herria 2010 es presentado en un foro en la Cámara de Comercio e Industria de Baiona ante la presencia de los tres ministros del Departamento de los Pirineos Atlánticos. Las más de 300 páginas redactadas se dividen en tres documentos consensuados en base a las aportaciones realizadas por una decena de grupos de trabajo constituidos por 500 representantes locales:

  1. Un diagnóstico en el que se define el contexto económico, cultural, social y administrativo de estos territorios;
  2. Un estudio sobre los rasgos estructurales más importantes del sistema vasco, tanto coyunturales como aquellos que se prevé pueden llegar a cobrar especial relevancia medio plazo;
  3. Y un análisis prospectivo en el que se plantean diferentes escenarios de futuro para Iparralde atendiendo, bien a la realidad y tendencias observadas en los precedentes estudios, bien a las posibilidades que podrían abrirse de mediar una política de ordenación global y participativa. A este respecto, cabe destacar que se definen 6 escenarios de futuro. El primero sigue las tendencias de 1992 hasta el 2000, los tres siguientes las extienden hasta el 2010, presentando un futuro desolador. Finalmente, los dos últimos son escenarios voluntaristas y presentan un futuro más estable si se logra poner en marcha una estrategia de desarrollo e insertar a Iparralde en el proceso de construcción europea.

En última instancia, y ante la dramática situación económica y cultural que diagnostican en el Informe Euskal Herria 2010, estas personalidades asumen una serie de cuestiones que habían defendido, hasta ese momento en solitario, los sectores nacionalistas:

  1. se admite la unidad territorial y la especificidad de Iparralde, aunque se encuentre dividido administrativamente en dos sub-prefecturas (sub-delegaciones de Gobierno) e integrado en el seno del Departamento de los Pirineos-Atlánticos junto al Béarn;
  2. se apuesta por la profundización de la cooperación transfronteriza junto a la CAPV y Navarra;
  3. se acepta el papel de la identidad local como factor de cohesión, generador de solidaridades y garantía del desarrollo, apostándose por la promoción de la cultura y el euskera;
  4. se exige la puesta en marcha de mecanismos de representación institucional para el País Vasco (CP, 1993).

Sobre esta base, entre 1994 y 1995 se constituyen el Consejo de Desarrollo (CDPB) y el Consejo de Electos (CEPB) como organismos responsables de la dinamización de las estrategias de Ordenación y Desarrollo: el primero aglutina a la práctica totalidad de los actores sociales, culturales, económicos y políticos del País Vasco, y asume una función centrada en la elaboración de propuestas; (CDPB, 1994); el segundo se constituye por la totalidad de cargos electos de este territorio, arrogándose la capacidad de decisión, pero no de implementación de las políticas públicas (que queda en manos de las instituciones municipales, departamentales, regionales y estatales) (CEPB, 1995).

Un ejercicio de ingeniería política, ya que surgen del consenso entre los dos sectores que habían mostrado mayores reticencias a dinámicas de este tipo. Los nacionalistas rechazaban esta estructura para-institucional al considerar que pretendía enterrar la promesa de Mitterrand (realizada en 1981) de crear un departamento vasco, y al entender que carecían de rango institucional. Pero finalmente la aceptan al incorporarse la dimensión identitaria, olvidada hasta esa fecha por la mayoría de los cargos políticos, y porque, por su peso en los organismos sociales y culturales, logran la dirección del CDPB. Por su parte, los grandes electos se habían posicionado históricamente en contra de este modelo, porque que veían en ésta una estructura sustitutiva de la voluntad popular expresada en las urnas. Pero la asumen en los 90, ya que estas redes surgen de un consenso para aparcar la reivindicación departamentalista, y por que el CDPB se supedita jerárquicamente a un CEPB que controlan (AHEDO, 2003).

La primera función de esta policy network bicéfala es la re-elaboración del diagnóstico de la situación de los territorios vascos. Y como resultado de este trabajo se concreta el Esquema de Ordenación Territorial (1997), en el que, tras la participación de dos centenares de representantes políticos, sociales, culturales y económicos, se definen 96 medidas concretas que garantizarían el desarrollo coherente de Iparralde (CEPB, 1997). Sin embargo, la falta de mecanismos y competencias propias de implementación obliga a ambas redes a negociar con las autoridades la concesión de recursos que garantizasen la puesta en marcha de las propuestas diseñadas. Y a pesar de que el Proyecto de Desarrollo es asumido en las tres instancias territoriales (Departamento, Región y Estado), ninguna de ellas va a conceder las partidas suficientes para financiar los programas, hasta la firma del Hitzarmen Berezia a finales de 2000. De esta forma, la reacción lógica de los sectores más comprometidos con las políticas públicas pasa por retomar la -hasta ese momento- latente reivindicación institucionalizadora. Así, se rompe el inicial consenso que permitió el visto bueno de los grandes notables al inicio de la dinámica de desarrollo. En consecuencia, desde mediados de 1997 hasta 2001 se asiste a una profunda crisis de las estrategias de desarrollo, debido a la ruptura de los lazos de confianza y a la imposibilidad práctica para poner en marcha las propuestas del Esquema de Ordenación. Paulatinamente, el centro del debate político va basculando del cómo garantizar el desarrollo (política pública), al quién debe dirigirlo (reivindicación institucional) (AHEDO & URTEAGA, 2004).

En este sentido, la dinámica que se pone en marcha debe ser abordada desde dos puntos de vista: a partir de sus implicaciones para el nacionalismo, y desde la perspectiva de su contenido.

Por una parte, la estructura bicéfala que conforman el CDPB y el CEPB permite la participación de todos los actores junto a los electos y la administración. Gracias a esta fórmula de gobernación, los nacionalistas ven como se abren las posibilidades para su intervención directa en los debates políticos de este territorio, y pueden establecer una cierta alianza con los sectores no nacionalistas que apuestan por la institucionalización vasca.

Por otra parte, desde la perspectiva de análisis del contenido, encontramos dos coaliciones dominantes en estas redes: una, que liga el desarrollo de estos territorios con su institucionalización, y que es instrumentalizada por los nacionalistas; y otra, que trata de diferenciar las políticas públicas del debate institucional. Estas dos coaliciones, finalmente, interactúan desde varios modelos entre 1994 y 2005:

  1. así, la política de desarrollo se caracteriza entre 1992 y 1997, básicamente, por la lógica de la negociación entre todos los actores;
  2. entre 1997 y 2000, y ante la falta de respuesta de las autoridades para que sean implementadas las propuestas de desarrollo, se pasa a una lógica de la movilización que se expresa en el ciclo movilizador institucionalista del Llamamiento de los 100;
  3. tras la firma de la Convención Específica (2000) por la que se aportan gran cantidad de recursos para la puesta en marcha de las propuestas del Esquema, se da paso a un periodo de autogobierno en el que se trata de poner en marcha las políticas diseñada;
  4. en 2002, ante el inicio de los debates sobre descentralización que abre el Gobierno Raffarin, ambas redes, tratan de superar los problemas derivados de la falta de institucionalización, con unas propuestas que se acercan a las posiciones de los sectores pro-departamentalistas. Sin embargo, y ante la falta de respuesta del Estado, en 2003 se activa la estrategia de la confrontación por parte de los institucionalistas, lo que se concreta en una huelga de 14 miembros del Consejo de Dirección del Garapen Kontseilua, y en la propuesta de Batera (nueva plataforma que aglutina a un centenar de colectivos) para la puesta en marcha de estas institucionales al margen de la voluntad de la administración (AHEDO & URTEAGA, 2005).

En conclusión, la estrategia de gobernación orientada al desarrollo y la ordenación del territorio en Iparralde, auspiciada por las autoridades desde 1992, abre las policy windows que permiten la incorporación del debate sobre el futuro de estos territorios a las lógicas discursivas de los diferentes actores. Y teniendo en cuenta que son los sectores nacionalistas unos de los más implicados en el proceso, se entiende 1) que asuman la dirección del CDPB entre 1994 y 1997: el órgano de representación de la sociedad civil; y 2) que logren introducir muchos vectores de su discurso al debate local. En consecuencia, tras romper con el aislamiento que los había sumido en la marginalidad desde la década de los sesenta, a finales de los 90, y ante la falta de voluntad de las autoridades para conceder recursos para la puesta en marcha de los proyectos, 3) se sienten legitimados para radicalizar sus estrategias. Así, indirectamente, los nacionalistas asisten a la apertura de una estructura de oportunidad que 4) los sitúa en el centro de una demanda histórica como la de creación de un departamento para este territorio, convirtiéndose 5) en los vertebradores de una amplia coalición de actores, pertenecientes a los más variados ámbitos políticos, culturales y económicos de Iparralde.

Así, aunque la dinámica participativa de ordenación del territorio pretendía un consenso sobre las fórmulas de desarrollo local, pero sin cuestionar el statu quo administrativo, la realidad ha sido otra: 1) las estrategias de participación han posibilitado que se rompan las lógicas aislacionistas de los actores; 2) de la concertación y "la asunción del otro" se ha pasado a un consenso sobre las prioridades de Iparralde; 3) y la clarificación de las expectativas de ordenación local ha topado con la realidad: la falta de recursos otorgados por las autoridades para la concreción de las propuestas; 4) no extraña, en consecuencia, que los actores pasan de pensar en el cómo al quién debe pilotar el futuro de Iparralde; 5) de esta forma, confluyen las fuerzas de todos los actores en una dinámica asentada en la centralidad abertzale y en el reverdecimiento de la identidad vasca, considerada por todos como un factor de desarrollo local; 6) pero el rechazo absoluto de la administración coincide con un descenso en el ciclo movilizador, lo que explica que Batera radicalice sus posiciones; 7) de esta forma, se deja de mirar a París, y se comienza a pensar en la correlación de fuerzas a nivel local para concretar las propuestas; 8) siguiendo el destello de las acciones de los Demo, que tratan de concretar sus demandas simbólicamente, ELB junto a Batera da un salto: de la concreción simbólica a la concreción práctica. Y la mejor muestra de que el contra-poder comienza a estabilizarse es la reacción airada del Prefecto, así como la respuesta de la Administración, que ha reforzado económica y materialmente a la Cámara Agrícola de Pau para que actúe más eficientemente en Iparralde. Por último, 9) puede destacarse el sustancial cambio que se ha dado, no solo desde el punto de vista identitario y territorial -incremento del deseo de aprender euskera, aumento de las relaciones con el sur, vertebración interna de Iparralde-, sino también en el mismo sistema social. Así, los actores de Iparralde se han dividido en dos amplios espacios, vertebrado el primero por las autoridades; y el segundo por los abertzales.

En definitiva, en Iparralde ha sido una estrategia participativa de ordenación la que ha posibilitado que el territorio se haga real para los actores; que este territorio se recubra de la identidad y cultura local; que los actores apuesten por su diferencialidad; y que, cuando la administración no responda a sus demandas, éstos se decidan a concretar sus propuestas desde una lógica de contra-poder local. Participación, ordenación del territorio y poder van de la mano en Iparralde.

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