La Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) dispone, como se sabe, en su art. 9 que "el castellano es la lengua oficial de Navarra", y que "el vascuence tendrá también carácter de lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra". Asimismo, añade que "una ley foral determinará dichas zonas, regulará el uso oficial del vascuence y, en el marco de la legislación general del Estado, ordenará la enseñanza de esta lengua".
Por consiguiente la oficialidad del euskera en Navarra parece claro que, de acuerdo con la LORAFNA, queda limitada a las "zonas vascoparlantes", que no se dice cuáles son, aunque su determinación queda diferida a la aprobación de una ley foral, a la que se encomienda la regulación del uso oficial del vascuence. A este propósito, nadie puede dudar que esa Ley Foral es la 18/1986, aunque literalmente en ella no se hable de modo expreso de "zonas vascoparlantes".
Una cuestión que se puede plantear, de modo preliminar, antes de proceder al examen de la Ley Foral del vascuence, es si el art. 3.2 de la Constitución -cuando establece que "las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos"- permite limitar la oficialidad de la lengua autonómica a sólo parte de la Comunidad Foral. A nuestro juicio, desde la perspectiva jurídica, la respuesta afirmativa es de todo punto posible, aunque también como mera hipótesis teórica de futuro podría suceder que el Parlamento Foral declarase que las "zonas vascoparlantes" se extienden por toda la Comunidad Foral, en cuyo caso la oficialidad del vascuence con la misma LORAFNA podría abarcar todo el territorio de Navarra. Para ello cabe añadir que serían suficientes -a falta de mayor consenso- 26 votos en el Parlamento Foral, es decir, la aprobación de una Ley por mayoría absoluta requerida al efecto por la LORAFNA.
En este sentido no puede olvidarse que el Parlamento de Navarra ya aprobó el 3 de noviembre de 1980 una declaración de oficialidad del euskera en todo el territorio de la Comunidad Foral, cuyo tenor literal establecía que:"1. El castellano y el euskera serán las lenguas oficiales de Navarra. 2. Dicho principio se incorporará a las Bases de Reintegración Foral y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, así como la competencia plena del Parlamento Foral para su regulación por medio de una Ley".
Si se parte de la realidad sociolingüística navarra, no hay duda de que la declaración de oficialidad del euskera en toda la Comunidad Foral tendría un valor simbólico altamente significativo, pero jurídicamente precisaría múltiples modulaciones (probablemente similares a las existentes en la Comunidad Valenciana en el ámbito de la enseñanza, y la prestación de servicios en euskera en la Administración estaría directamente relacionada con la realidad sociolingüística), lo que cambiaría poco la materialidad y posibilidades del actual marco normativo. Por lo tanto, al margen del interesante debate -pero que corre el peligro de convertirse en estéril si se sacraliza y se convierte en un puro debate nominalista- en torno a la oficialidad del euskera en Navarra, desde un punto de vista práctico, lo importante resulta determinar el grado de garantía de los derechos lingüísticos de los vascoparlantes, sin perjuicio de que quede claro que la LORAFNA es lo suficientemente flexible como para permitir que en el futuro se declaren como "zonas vascoparlantes" a los diversos territorios lingüísticos que conforman la Comunidad Foral.
En la actualidad la Ley 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence, divide Navarra en tres zonas lingüísticas: una primera denominada "vascófona" -término distinto a "vascoparlante", y que abarca una zona y no "zonas" como señala la LORAFNA-; otra segunda, "mixta", que agrupa al mayor número de "vascoparlantes" de Navarra y, por último, una zona denominada "no vascófona" en la que también hay un grupo minoritario de personas "vascoparlantes".
Lo que a veces se olvida es que la Ley fue aprobada a propuesta del Partido Socialista, y al proyecto se le presentaron tres enmiendas a la totalidad. La primera tenía como motivación la voluntad de declarar la oficialidad del euskera en todo Navarra (presentada por el Grupo Parlamentario Nacionalista Vasco). Las otras dos entendían que el Proyecto no se ajustaba a la LORAFNA (Grupo Popular), o no se atenía a la LORAFNA, porque utilizaba una denominación inadecuada, no se adecuaba a la denominación de la lengua, presentaba ambigüedades en torno a la determinación de dónde tiene carácter oficial el vascuence, o sugería un uso oficial del vascuence más allá de las zonas vascoparlantes, establecía unas zonas "vascófonas" y "mixta" que no se correspondían con lo previsto en la Ley 13/1982, no garantizaba suficientemente el principio de voluntariedad en la elección de lengua, y determinaba una incorporación del vascuence a los planes de enseñanza más allá de la realidad sociolingüística (Grupo Parlamentario de UPN).
Como se sabe estas enmiendas a la totalidad no fueron aceptadas y la Ley fue aprobada por mayoría absoluta, pero sin que contase con el voto favorable ni de UPN, ni de los nacionalistas vascos (además hay que tener en cuenta que el Grupo Parlamentario de HB no participó en los debates, ni por supuesto en su proceso de aprobación). Los nacionalistas vascos exigían una declaración de oficialidad explícita en toda Navarra y no la obtuvieron, mientras que el portavoz de UPN en la explicación de voto del Dictamen final al proyecto de la Ley ponía de manifiesto que "no es nuestra Ley, porque no asume todos los postulados de nuestra enmienda a la totalidad y del texto alternativo". En concreto añadía:
"Al analizar el contenido del Dictamen final, vemos diferencias del contenido al proyecto, evidentemente. Pero, como puse ayer de manifiesto en relación con el artículo 16, algunas son puramente formales y prácticamente semánticas, sin que afecten al fondo de la motivación que motivó y que fundamentó la postura de nuestro Grupo en la enmienda a la totalidad. Si tomamos como referencia los puntos en que se basaba nuestra enmienda a la totalidad, tendríamos que decir que los puntos 1 y 2 referidos a la denominación inadecuada de la Ley está realmente aceptados en el Dictamen. No se habla de Ley del euskera; se habla de Ley del Vascuence. Y no voy a entrar en el nominalismo que eso representaba, porque ambas acepciones son perfectamente válidas e incluso desde el texto en que está elaborada la Ley, que es el castellano. Se dice, y enseguida acabo, señor Presidente, en el punto 3 que había una cierta ambigüedad en torno al contenido oficial. Esta ambigüedad ha sido salvada en los rótulos de la Ley hablando en una parte del uso oficial y en otra, simplemente, del uso, pero manteniendo en gran parte el contenido anterior, que en opinión de algunos Grupos acercaba a la oficialidad y en opinión de otros Grupos no implicaba oficialidad. Se mantiene el criterio de las zonas, al que nuestro Grupo se oponía por entender que no estaba basado en el artículo 9 de la LORAFNA. Sin embargo, en el aspecto positivo, el principio de voluntariedad en que se apoyaba nuestro Grupo se ha respetado, incluso se ha hecho énfasis de una forma destacada en la voluntariedad y en la progresividad. No voy a citar todos los artículos, pero son ni más ni menos que 9 los artículos en los que se hace referencia a esta voluntariedad, y es una aportación claramente positiva del contenido del Dictamen".
Por su parte, ¿qué es lo que dispone el texto de la Ley denominada finalmente del vascuence? En sus "Disposiciones Generales" establece que el objeto de la Ley es "la regulación del uso normal y oficial del vascuence en los ámbitos de la convivencia social, así como en la enseñanza". Entre los objetivos esenciales destacan: "a) amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence y definir los instrumentos para hacerlo efectivo; b) proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso; y c) garantizar el uso y la enseñanza del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüística de Navarra". Asimismo, como ya se ha dicho, "los poderes públicos adoptarán cuantas medidas sean necesarias para impedir la discriminación de los ciudadanos por razones de lengua".
De modo específico, en la denominada zona vascófona por esta Ley, todos los ciudadanos tienen derecho a relacionarse y a ser atendidos por los poderes públicos en la lengua de su elección, tanto ésta sea el vascuence como el castellano. A tal efecto, las Administraciones Públicas y las empresas de carácter público promoverán la progresiva capacitación en el uso del vascuence del personal que preste servicio en la zona vascófona y cada Administración especificará las plazas para las que sea preceptivo el conocimiento del vascuence, considerándose para las demás como mérito cualificado. Por otro lado, en los niveles educativos no universitarios será obligatoria la enseñanza del vascuence y del castellano, de tal suerte que los alumnos al final de la escolarización básica acrediten un nivel suficiente de capacitación en ambas lenguas.
En segundo lugar, en la denominada zona mixta -cuya propia existencia se niega al amparo de la LORAFNA por los Grupos Popular y de UPN en la tramitación parlamentaria- la Ley del Vascuence reconoce a todos los ciudadanos su derecho a usar "tanto el vascuence como el castellano para dirigirse a las Administraciones Públicas de Navarra". Asimismo, "para garantizar el ejercicio de este derecho, dichas Administraciones podrán: a) especificar en la oferta pública de empleo de cada año las plazas para acceder a las cuales sea preceptivo el conocimiento del vascuence; b) valorar como mérito el conocimiento del vascuence en las convocatorias para el acceso a las demás plazas". Por su parte, "la incorporación del vascuence a la enseñanza se llevará a cabo de forma gradual, progresiva y suficiente, mediante la creación en los centros de líneas donde se imparta la enseñanza en vascuence para las que lo soliciten". Además, "en los niveles educativos no universitarios se impartirán enseñanzas de vascuence a los alumnos que lo deseen, de tal modo que al final de su escolarización puedan obtener un nivel suficiente de conocimiento de dicha lengua".
Por último, en tercer lugar, en la denominada zona no vascófona "se reconoce a los ciudadanos el derecho a dirigirse en vascuence a las Administraciones Públicas de Navarra". No obstante, las citadas Administraciones "podrán requerir a los interesados la traducción al castellano" o, en su caso, utilizar los servicios de traducción oficial vascuence-castellano que debe crear como unidad administrativa el Gobierno de Navarra con sede en Pamplona. Por otro lado, en el ámbito educativo la Ley dispone que en esta zona no vascófona la enseñanza del vascuence será apoyada y, en su caso, financiada total o parcialmente por los poderes públicos con criterios de promoción y fomento de acuerdo con la demanda.
Por supuesto, se puede discutir legítimamente si la Ley del Vascuence se ajusta en la división propuesta en tres zonas lingüísticas -y en los derechos lingüísticos que reconoce en cada zona- a las previsiones estatutarias de la LORAFNA y a la Constitución, sin perjuicio de que en el futuro la Ley pueda cambiar de contenido o modificarse de acuerdo con el juego de las mayorías parlamentarias. Sin embargo, lo que en ningún caso jurídicamente era posible ?ni cuando se aprobó el Decreto Foral 372/2000 y sus tres planes de desarrollo, por el que UPN pretendía implantar sus tesis defendidas en el debate parlamentario de aprobación de la Ley, todo ello en su integridad declarado nulo por las STS 5 de junio 2006 Azdi 3094, STS 7 de junio 2006 Azdi 3444, STS 28 de mayo 2007 Azdi 5395, y STS 31 de octubre 2007 Azdi 8714?, ni ahora con el vigente Decreto Foral 29/2003, de 10 de febrero, es anudar per saltum un Decreto de desarrollo de la Ley a la LORAFNA, y tampoco puede elaborarse una norma reglamentaria que no ajuste sus contenidos a lo dispuesto en la Ley del Vascuence.
Por consiguiente, desde una perspectiva material, los debates jurídicos persisten, en primer lugar, en torno a la extensión de los derechos lingüísticos fundamentalmente en la zona mixta, que es donde mayor número de vascoparlantes reside. Y anudado a este primer debate, en segundo lugar, si bien parece indubitada la oficialidad del euskera en la zona vascófona, en la zona mixta, ¿el euskera es oficial? A la vista de la letra de la Ley del Vascuence -y de las intervenciones parlamentarias en su proceso de elaboración- se puede reconocer que el modelo lingüístico de la zona mixta pretende ser un tertium genus entre la zona vascófona y la no vascófona, en la que podría negarse la existencia formal de doble oficialidad lingüística, aunque lo que no cabe negar es la existencia material de usos oficiales del euskera, tanto en la enseñanza, como en la posibilidad que la Ley prevé de que los ciudadanos utilicen el vascuence -con plena validez y efectos jurídicos- para dirigirse o relacionarse con las Administraciones Públicas de la zona mixta. Además, para garantizar el ejercicio de este derecho, las mismas Administraciones deberían especificar las plazas en que se exija el conocimiento del euskara, y en las restantes podrá valorarse como mérito. Por consiguiente, desde esta perspectiva, un Decreto Foral -o planes de desarrollo del mismo- que suprimiesen ese tertium genus o impidiesen esos usos oficiales del euskera en la zona mixta, en flagrante contradicción con la Ley Foral del Vascuence, forzosamente incurrirían en nulidad de pleno derecho.
Respecto al vigente Decreto Foral 29/2003, de 10 febrero, por el que se regula el uso del Vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, cabe recordar que la STSJN de 9 de diciembre de 2005 (JUR 2005800) ha declarado la nulidad de sus artículos 15.1, 18.3, 21.1 párrafo primero y 23.1, porque se limitan fundamentalmente derechos lingüísticos de los vascoparlantes en la zona mixta. Todo ello sin perjuicio de que todavía carece de firmeza, al no haberse resuelto todavía los recursos de casación interpuestos, aunque a este propósito cabe indicar que el Auto del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2006 (JUR 20068068) limita la preparación del recurso de casación de la recurrente en primera instancia, por falta del "juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2, ya que aunque se citan las concretas normas de Derecho estatal o comunitario europeo que se consideran infringidas, en modo alguno se justifica, que su infracción haya tenido relevancia, determinando el fallo recurrido".
Precisamente entre esas normas de Derecho presuntamente infringidas se encontraría la Carta Europea de Lenguas regionales y minoritarias, ratificada por España en 2001, de plena aplicación también en Navarra. Sin embargo, la cuestión debatida radica en determinar si todos los preceptos ratificados de la Carta -y en especial su Parte III, porque no es discutible que lo sean la Parte I y la II- son de aplicación en la zona mixta, en la medida que el Gobierno Foral postula la tesis negativa, a pesar de que el Comité de Ministros del Consejo de Europa, en el seguimiento directo que hace de la aplicación de la Carta, ha aprobado una Recomendación el 21 de septiembre de 2005 dirigida a España en el que el quinto punto señala de modo explícito que: "contemplen la posibilidad de aplicar una forma apropiada de la protección que brinda la Parte III a la lengua vasca en la zona mixta, tal como define la legislación de Navarra". Al margen de que el punto cuarto indique también que: "adopten un enfoque estructurado, con miras a fomentar el uso del vascuence en los medios de comunicación electrónicos privados en el País Vasco, y en los programas de radio y televisión en general en Navarra."
Por último, como simple botón de muestra del nulo reconocimiento de oficialidad que manifiesta el actual Gobierno Foral para el vascuence o euskera en la zona mixta, cabe recodar que la STSJ de Navarra de 10 de abril de 2007 (JUR 20070333) estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una Orden Foral 19/2006, de 8 febrero, del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 735/2005, de 16 agosto, del director general de Obras Públicas, que desestimaba la solicitud para que se procediese a modificar la señalización del tramo de la N-111 en su paso por Cizur Mayor, adoptándose también la toponimina en euskera. Pues bien, la Sentencia funda la estimación en el hecho de que el Decreto Foral 368/1992, de 9 de noviembre, dispone en su artículo único que: "Las denominaciones oficiales del nombre tradicional de Cizur Mayor son Zizur Mayor y Zizur Nagusia. Dichas denominaciones serán legales a todos los efectos".