El análisis del desarrollo histórico del Estado nos remite ante todo a la propia arqueología del concepto. ¿A qué nos referimos cuando hablamos del Estado?
Si nos estamos refiriendo a la comunidad política territorial soberana, o al instrumento de dominación política, debiéramos convenir que el debate sobre su origen carece de importancia. Como nos recuerda N. Bobbio, el Estado entendido como ordenamiento jurídico de una comunidad política, surge con la desaparición de las comunidades primitivas basadas en el parentesco, en el momento en el que la supervivencia en el ámbito interno y la defensa frente a la amenaza exterior, obliga a constituir comunidades más extensas que las existentes hasta aquel momento.9
Por ello, en el ámbito de la civilización occidental, las ciudades-Estado griegas (polis), la comunidad universal constituida por el imperio romano, el doble poder conformado por la iglesia y el imperio medievales, y, obviamente, los reinos territoriales formados al inicio de la edad moderna... Todos ellos, fueron de un modo u otro, Estado.10
Si es la asunción del término "Estado" lo que nos preocupa, la referencia principal pasa a ser Nicolás Maquiavelo. En efecto, en su obra "El Príncipe", publicada en 1513, se utilizó por primera vez la palabra stato en su acepción moderna, para describir la organización política general de un pueblo.11
En efecto, el punto de partida del propio Estado moderno, es, precisamente, la palabra stato, que venía a sustituir al concepto res publica, propio de la tradición greco-romana. Con el término "Estado", Maquiavelo pretende describir la forma política de una comunidad, sea ésta principado o república. Esta elaboración teórica tenía una finalidad práctica evidente: el maestro florentino deseaba proponer un instrumento teórico eficaz para la consecución de la unidad política de los territorios italianos bajo un solo poder, el de los Medici. Al parecer fue César Borgia el inspirador más o menos evidente de aquella obra, Sin embargo, además del duque italiano, probablemente, Maquiavelo contó con otro modelo apropiado: Fernando II de Aragón, el que luego sería rey de España con el sobrenombre de "el católico", que un año antes de la publicación de "El Príncipe" había conquistado el reino de Navarra, dando casi por concluida la unificación de los reinos ibéricos peninsulares bajo la égida de Castilla.12
Curiosamente, el reino de Navarra está indisolublemente unido no sólo al contenido del concepto estatal, como ocurre con otros reinos de la época, sino más estrechamente, también al de su formación histórica. En el mismo momento en el que el reino navarro perdía su independencia, se estaban formando los que luego conoceríamos como "Estados modernos", de la mano de la elaboración teórica y terminológica de Nicolás Maquiavelo.
De todos modos, más allá del término "Estado", si atendemos a la conformación de un Estado moderno fundamentado en la nueva doctrina de la soberanía, es necesaria una mayor precisión histórica. Ciertamente, las características de la forma política que hoy conocemos como "Estado" se van articulando a lo largo de los siglos XV y XVI hasta nuestros días en el seno de la cultura política europea occidental, junto con los distintos modelos de Estado a los que luego nos referiremos.
Por esta razón, según Heller, no existiría propiamente "Estado" hasta el surgimiento del primer Estado moderno, el Estado absolutista, en tanto en cuanto:
"El Estado es una unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios y claramente delimitado en lo personal y territorial."
Superadas las sujeciones y dependencias particulares y personales características del feudalismo, el Estado que hoy conocemos va construyéndose en un largo proceso histórico, con diversas etapas: un poder abstracto sobre territorios y súbditos, la posterior supremacía de un gobierno ad intra y ad extra (soberanía), la construcción teórica del imperio del derecho y la ley, la separación de los poderes del Estado, el origen democrático de los gobernantes, la formación de identidades colectivas homogéneas (naciones) que se convierten en referente comunitario del Estado, la garantía de los derechos y libertades o el compromiso del Estado con el bienestar general de la ciudadanía... Todas estas características del Estado democrático contemporáneo no han surgido de un día para otro, son el resultado de un largo y proceloso desarrollo histórico.
El modelo feudal que se instauró al final del imperio romano supuso la constitución de una multitud de señoríos jurisdiccionales basados en relaciones personales de servidumbre. Entre esos poderes jurisdiccionales, determinados reinos territoriales fueron fortaleciéndose, ayudados en muchas ocasiones por la relativa homogeneidad étnica de las poblaciones sobre las que se asentaban. Indudablemente, estos procesos de cristalización política son los antecedentes directos del Estado moderno.13
Es precisamente el camino que conduce desde los reinos territoriales al Estado moderno el que la teoría política contemporánea denomina proceso de "construcción estatal" (state building). Charles Tilly describe con precisión las características de este proceso histórico:
"La construcción estatal se produce a partir de la emergencia de un personal especializado (burocracia), el control sobre un territorio consolidado, la lealtad respecto a unas instituciones duraderas y permanentes con un Estado centralizado y autónomo que reivindica para sí el monopolio de la violencia sobre una población dada."
Estructuras de gobierno profesionalizadas y permanentes, distinción diáfana entre sociedad y gobernantes (precedente de la dicotomía moderna público/privado), sujeción territorial indubitada e instituciones centralizadas que asumen con éxito el monopolio e la violencia, despojando a los señoríos feudales. Estos son los elementos caracterizadores de ese nuevo Estado.
Esta construcción política precisa legitimar su poder mediante una nueva doctrina ideológica: la soberanía, o "el poder de un agente decisorio que detenta el derecho último de tomar decisiones y resolver conflictos de forma indiscutible en el seno de una jerarquía política dada, así como el discurso legitimador ligado a ese poder".14
¿Cómo se formó ese tipo de poder que posteriormente se identificó indisolublemente con el Estado? O dicho de otro modo, siendo el Estado un cuerpo político "artificial", cómo se va definiendo su alma inseparable y no menos "artificial", la soberanía?15
La soberanía del Estado se refleja en la supremacía y unidad de sus decisiones políticas. Carlos de Cabo nos recuerda que esas entidades que podemos llamar proto-Estados16 comenzaron a proclamar formal y fácticamente su supremacía y unidad tanto en el ámbito interno, ante sus propias comunidades políticas y señoríos feudales, como en el ámbito externo, frente a las tentativas de influencia provenientes de otros reinos, el imperio o la iglesia.
En palabras de Hinsley, "cuando se construye un Estado observamos que se ha producido un conflicto entre el principio de comunidad y el de dominación. Es decir, la lucha entre la continuidad de los viejos usos y costumbres de una comunidad determinada, por un lado, y las exigencias de una forma de gobierno que sólo puede provenir de un poder externo a la comunidad". Así, en cierto sentido, la construcción estatal es siempre fruto de una conquista, que es interna y externa al mismo tiempo.
El final del proceso, que es la constitución definitiva del Estado moderno, precisaría una absoluta identificación Estado-comunidad, en tanto ocurre tal cosa, estaríamos hablando de un "Estado segmentario"17: una combinación entre las formas administrativas del Estado central y la organización segmentada del poder de la sociedad. Por eso, la construcción estatal nunca concluye, es un proceso inacabado. El Estado como concepto nunca se cierra del todo, nunca alcanza su completud, salvo como pretensión, en el Estado totalitario.
No obstante, no debemos olvidar que esa pugna, además de interna (comunidad/Estado), es también una pugna entre proto-Estados con pretensiones concurrentes sobre la misma población y territorio. El proceso de construcción estatal ha sido todo menos pacífico.
Obviamente, todas estas reflexiones teóricas son perfectamente aplicables en nuestro país. No en vano, a lo largo de toda la edad media todos los reinos de la península ibérica se vieron enzarzados en un proceso de construcción estatal competitivo. Especialmente virulenta fue la pugna entre los reinos de Castilla y de Navarra, quizás porque en este caso el conflicto no era únicamente dinástico, subyacía un sustrato diferencial más profundo, en tanto en cuanto los componentes étnicos y culturales en cada uno de los casos eran bien distintos. A partir del siglo XII, los territorios vascos occidentales o marítimos, que previamente habían Estado encuadrados en el reino navarro, quedaron bajo la órbita castellana. El reino segmentario castellano, luego español, con la finalidad de asegurar la fidelidad de los territorios arrebatados al reino navarro, reconoció un cierto estatus político diferenciado que se plasmó posteriormente en el régimen foral. Este fue el destino de Navarra, una vez producida la conquista castellana en 1512. El reconocimiento del hecho diferencial vasco-navarro, por medio de la especialidad foral, no es sino expresión de ese Estado español segmentario, un Estado que no ha conseguido perfeccionar su proceso de construcción, ni estatal, ni nacional.18
Así, el reino de Navarra, analizado desde un punto de vista moderno fue un proto-Estado, una organización política que en un momento histórico clave no llegó a constituirse como Estado soberano. No tiene mucho sentido el debate acerca de si desapareció siendo Estado o no llegó jamás a serlo. Como en toda la Europa del final del medioevo, los reinos peninsulares y pirenaicos -Francia, Navarra, Castilla, Aragón...- estaban inmersos en una competencia feroz en pos de la supremacía y la unidad territorial. Y en la medida en que todos estaban implicados en esa tarea, todos eran "Estados", Estados germinales, sin perfeccionar... En cierto modo, es la misma situación la que viven los Estados actuales.
Hoy en día, el Estado navarro sobrevive únicamente como proyecto político, y ciertos sectores del abertzalismo vasco reivindican la necesidad de retomar aquel proceso de construcción estatal fallido, como marco político más adecuado para la construcción nacional de Euskal Herria.19
9Bobbio, N. (1985): Estado, Gobierno y Sociedad. Por una Teoría general de la política. FCE. Mexico.
10Un autor imprescindible en la teoría del Estado contemporánea como Jellinek distinguió diversas formas históricas de Estado: los Estados orientales antiguos, el Estado helénico, el Estado romano, el medieval y el moderno. Así, desde este punto de vista, el Estado no nace en el siglo XV, es anterior. Jellinek, G. (1900, 2002): Teoría general del Estado. FCE. México.
11Los Estados y soberanías que han tenido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas o principados. Machiavelli, N. (1513, 1986)): Printzea. (Iñaki Azkunek itzulita). Elkar. Donostia.
12En ocasiones, la historia nos hace pequeños guiños. El recorrido histórico de ese reino de Navarra que algunos quisieran convertir en el germen de un futuro Estado Vasco, reunió a ambos personajes en un nudo trágico: el primer inspirador de la formación teórica del concepto "Estado", César Borgia, siendo jefe de las tropas navarras fue muerto en el sitio de Viana a manos de los soldados del rey Fernando el católico, segundo inspirador putativo del concepto estatal.
13Los entresijos de los procesos de construcción estatal y nacional pueden conocerse en una obra cercana: Letamendia, F. (1997): Juego de espejos. Conflictos nacionales centro-periferia. Trotta. Madrid.
14Miller, D. (1989): Enciclopedia del pensamiento político. Alianza. Madrid.
15Bergalli, R & Resta, E. (1996): Soberanía: un principio que se derrumba. Aspectos metodológicos y jurídico-políticos. Paidós. Barcelona.
16El término "proto-Estado" lo aplicamos a las realidades políticas que no son todavía Estado, pero están o estaban en camino de serlo. En este sentido, el reino de Navarra fue un proto-Estado que no llegó a al alcanzar la estatalidad plena típica de la modernidad. Sobre los procesos de construcción estatal: De Cabo Martín, C. (1988): Teoría histórica del Estado y del derecho constitucional. PPU. Madrid.
17 Recogido por Esteban Antxustegi, en su traducción de la obra de Hinsley. Antxustegi, E. (1999). Filosofia politikorako irakurketak II. (capítulo "Soberania"). UPV-EHU. Leioa. Texto originario: Hinsley, F.H: (1966): Sovereignity. C.A. Watts & Co Ltd. London. En castellano, (1972) El Concepto de soberanía. Labor. Barcelona.
18El antecedente teórico más claro de Hinsley está, como no podía ser de otro modo, en "El príncipe" de Maquiavelo, padre del Estado moderno: "DE QUÉ MANERA DEBEN GOBERNARSE LOS ESTADOS QUE, ANTES DE OCUPADOS POR UN NUEVO PRÍNCIPE, SE REGÍAN POR LEYES PROPIAS. Cuando el príncipe quiere conservar aquellos Estados que estaban habituados a vivir con su legislación propia y en régimen de república, es preciso que abrace una de estas tres resoluciones: o arruinarlos, o ir a vivir en ellos, o dejar al pueblo con su código tradicional, obligándole a pagarle una contribución anual y creando en el país un tribunal de corto número de miembros, que cuide de consolidar allí su poder. Al establecer este consejo consultivo, el príncipe, sabiendo que no puede subsistir sin su amistad y sin su dominación, tiene el mayor interés de fomentar su autoridad. Una ciudad acostumbrada a vivir libremente y que el príncipe quiere conservar, se contiene mucho más fácilmente por medio del influjo directo de sus propios ciudadanos que de cualquier otro modo." Una vez ocupadas las provincias vascas occidentales y finalmente conquistado el Reino de Navarra, los reyes de Castilla cumplieron fielmente las instrucciones del florentino. El sistema foral, los modelos de concierto económico o político, e, incluso, el modelo autonómico contemporáneo beben de las mismas fuentes teóricas: pluralidad más o menos tolerada en la unidad del Estado.
19La principal impulsora de esta reflexión política es la asociación Nabarralde. A través de un trabajo historiográfico muy relevante, además de reivindicar la historia del Estado navarro y su simbología, propone un proyecto político para el futuro que no es otro que la confluencia de la reivindicación abertzale histórica de la independencia nacional, con la recuperación de la perdida estatalidad del reino de Navarra. La imagen del Estado navarro histórico, apócrifa, procede de su archivo.