Como hemos visto, el modelo de organización diseñado por los arquitectos revolucionarios pivotaba sobre tres estructuras claramente definidas y omnipotentes en sus propias escalas: el Estado, el departamento y los municipios. Sin embargo, a lo largo del devenir histórico se han ido añadiendo nuevos escalones que completan el cuadro institucional hasta configurarlo tal y como lo conocemos en la actualidad. De esta forma, se dispone un modelo que pivota sobre seis instituciones alineadas en tres parejas que interactúan de forma conflictiva, tratando de subsistir las unas, y de abrirse paso las otras.
Así, el Estado debe hacer frente a la pérdida de soberanía derivada de la constitución de una instancia supra-nacional como es Europa; el departamento se ve afectado durante tres décadas como consecuencia del incremento de poder de una estructura regional que asume un papel cada vez mayor en el contexto actual de crisis del Estado de Bienestar; y los municipios se muestran impotentes para subsistir aislados en un mar de fragmentación y dualidad urbana-rural, viéndose obligados a cooperar en estructuras intercomunales.
En este sentido, la reforma de 2002 nos sitúa a las puertas del round definitivo en el conflicto que se establece entre las dos instituciones intermedias del modelo de organización territorial en Francia. Así, a finales de 2002, el recién nombrado Primer Ministro de Francia, Jean Pierre Raffarin, presenta los ejes de un nuevo proceso de descentralización destinado a modificar el marco institucional sobre la base de cuatro ejes: la organización descentralizada de la república, la democracia local directa, la autonomía financiera de las colectividades territoriales, y el estatuto de los territorios de ultra-mar.
En primer lugar, con este proyecto de ley se incorpora al artículo 1 de la Constitución el carácter descentralizado del Estado (Proyecto de Ley, Art. 1). A su vez, el proyecto prevé la posibilidad de que las colectividades territoriales de rango constitucional (departamentos, regiones, municipios y colectividades específicas) puedan asumir nuevas competencias que hasta este momento pertenecían en exclusividad al Estado (Art. 4.3). De la misma forma, se plantea la posibilidad de que estas instituciones asuman un poder normativo, reglamentario, pudiendo derogar determinadas disposiciones legislativas del Estado que afecten a materias de su competencia (Art. 4.5). En consecuencia, se propone un principio de "subsidiaridad" para establecer la línea que diferencie las prerrogativas del centro y las de los organismos descentralizados. A su vez, el Proyecto de Ley anuncia una modificación Constitucional que consagra en la Carta Magna el papel de la Región como colectividad territorial de la República. Por último, esta propuesta abre la posibilidad a la creación de nuevas colectividades territoriales por ley, con lo que el legislador podría poner en marcha otras delimitaciones territoriales a través de la fusión de varios departamentos en una sola región, incorporando departamentos a otra región, fusionando varias regiones (se cita el caso de Alsacia o Normandía), unificando municipios, o haciendo desaparecer determinados departamentos (Art. 4.2).
En segundo lugar, se establece la posibilidad de que estas unidades descentralizadas puedan convocar referéndums locales vinculantes en cuestiones que les afecten, en un intento de profundizar las fórmulas de participación ciudadana (Art. 5).
Finalmente, se determina que la propia Constitución recogerá la autonomía financiera de las colectividades territoriales (Art. 6), y se ampliará el nivel competencial de las colectividades de ultramar, estableciéndose una vía para la concesión de un Estatuto de particular para Córcega.
En definitiva, estos elementos rompen con varios de los ejes sobre los que se ha sustentado tradicionalmente el sistema de organización territorial en Francia. Por una parte, "estalla por los aires" la histórica doctrina según la cual no existían cuerpos intermedios entre la ciudadanía y la soberanía popular -emanada de ella y representada en la Asamblea Nacional-: lo que negaba a las unidades descentralizadas cualquier tipo de competencia normativa. La ruptura de esta máxima provoca, en consecuencia, la reformulación de un segundo principio, ya que esta inexistencia de espacios intermedios entre el ciudadano y la representación soberana cerraba las puertas a cualquier forma de participación directa de la ciudadanía en unidades de menor rango que el Estatal. Finalmente, la posibilidad de reunificación de territorios históricos divididos institucionalmente rompe con la lógica racionalista, matemática y a-cultural sobre la que se edificó el aparato territorial en Francia.
Pero lo que es más importante: esta reforma parece consolidar definitivamente a la región en el entramado institucional. En este sentido, el proyecto de ley presentado por Raffarin comienza a apuntillar a los anquilosados departamentos, que se ven atenazados entre una estructura que quedará definitivamente apuntalada, y unas nuevas formas de organización intercomunal que comienzan a despuntar. En este sentido, la reforma prevista por el nuevo gobierno de derechas complementa el corpus legislativo que, entre 1995 y 1999, había permitido la emergencia de nuevas fórmulas intercomunales. Se comienza a cerrar así uno de los conflictos resultante de la modernización territorial del Estado necesaria para responder de forma eficiente a los nuevos retos de una economía cada vez más globalizada. Una modernización que debe dar respuestas adecuadas en una escala local lo suficientemente pequeña para ser gobernada, y lo suficientemente grande como para ser eficaz. En consecuencia, las regiones parecen imponer su hegemonía frente a los departamentos.
Esta última cuestión queda todavía más clara si se tienen en cuenta los derroteros de la propuesta presentada en marzo de 2009 por el Comité Balladur, sobre una nueva organización territorial. Este informe, contiene una serie de recomendaciones que se concretan en dos proyectos de ley. En lo que a la organización territorial afecta, esta propuesta contempla: a) acabar y simplificar la carta de la intercomunalidad, cesando en la creación de nuevos pays-es y fomentar la fusión de sindicatos intercomunales en comunidades de comunas o aglomeraciones urbanas; b) unir departamentos y regiones sin que superen estos últimos la cifra de 15 (frente a los 22 actuales), c) creación de 11 metrópolis que asuman todas las competencias comunales, intercomunales y departamentales.
Esta reordenación, a su vez, se acompaña de nuevas propuestas relativas al sistema de elección en las regiones y departamentos, así como a la autonomía financiera de estas colectividades territoriales.
En definitiva, esta propuesta de reforma, confirma los cambios en el panorama de la descentralización que ya se adelantaron con la legislación de 2002. Ciertamente, aunque la voluntad de la comisión Balladur era la supresión de la figura departamental, finalmente ésta se mantiene, aunque previsiblemente se verán mermadas sus competencias en beneficio de las comunas, las regiones y las metrópolis. Por su parte, las estructuras intercomunales emergen con fuerza en el marco de las 11 metrópolis previstas, y gracias a la reordenación del resto de instrumentos de cooperación intercomunal (SIVU, SIVOM, Aglomeraciones, Pays-es...) en unas pocas figuras dotadas de mayores competencias. Este escalón intercomunal parece destinado a mediar entre las comunas y las regiones.