Concept

El proceso de descentralización en Francia

Tras la Revolución francesa, se crean los Departamentos en 1790 desde una interpretación racional de ruptura con las tradiciones del Antiguo Régimen.

El criterio utilizado para demarcar los departamentos se establece a través una lógica "objetiva", de tal forma que, trascendiendo cuestiones históricas, culturales o lingüísticas, se consideran las vías de comunicación de la época como variable fundamental a la hora de delimitar estas entidades. Así, se establecen los límites de estas instituciones homogeneizando el tiempo que necesitaba un ciudadano para llegar a caballo desde cualquier punto del Departamento hasta su capital (Loughlin, 1999).

El Consejo General (Conseil Général) de cada Departamento es elegido a partir de 1871 por sufragio universal directo, con los cantones como circunscripción electoral. Sin embargo, el proceso de descentralización no se completa hasta 1982, ya que su órgano ejecutivo era el Prefecto, y no el presidente electo. En la actualidad el Departamento conserva una naturaleza híbrida:

  1. Es una colectividad territorial de la República según el artículo 72 de la Constitución de 1958, lo que implica que se administra libremente y sus dos principales órganos -Consejo General y su Presidente- son electos. Es por tanto una institución descentralizada.
  2. Pero también es una circunscripción administrativa, es decir, una subdivisión del territorio nacional correspondiente a las competencias de los servicios del Estado. De esta forma, es un marco de la desconcentración del Estado bajo la dirección única del Prefecto. Del que dependen otros subprefectos.

El Consejo General es la asamblea deliberativa del departamento, lo que supone que sus miembros deben ser elegidos por sufragio universal. El modo de designación de los consejeros generales se establece por medio del escrutinio uninominal a razón de uno por cada cantón, y su elección se hace por un periodo de seis años, con una renovación de la mitad de los consejeros cada tres años.

Entre las competencias tradicionales podemos destacar (a) las que afectan a la acción sanitaria y social (aproximadamente el 50% del presupuesto), y entre ellas las prestaciones sociales (a excepción de las que corresponden a la Seguridad Social), la organización y la financiación de los transportes escolares y públicos, etc..., (b) las infraestructuras viarias, el equipamiento rural, la gestión de los puertos marítimos y de pesca, (c) la financiación y mantenimiento de los colegios (1er ciclo de secundaria), de los archivos y de las bibliotecas, (d) la ordenación del turismo, que debe tener en cuenta las recomendaciones definidas en el esquema regional, y (e) la protección del medio ambiente.

En este sentido, por su vocación fundamentalmente social, el departamento ha sido identificado como el marco administrativo de la solidaridad, frente a la comuna, de vocación gestora, o la región, volcado a la ordenación económica.

Hasta las reformas realizadas en 1982 el prefecto ha jugado un rol fundamental, determinante, que no había sufrido apenas modificaciones desde su creación por Napoleón. Este ha mantenido un carácter doblemente funcional, ya que (a) en el departamento entendido como circunscripción administrativa -estructura desconcentrada- representaba al poder central, siendo el jefe de la administración, y (b) en el departamento entendido como colectividad territorial -estructura descentralizada- encarnaba el poder ejecutivo del Estado. Pero el Prefecto abandona su capacidad de tutelaje administrativo y financiero con las leyes de descentralización, de forma que su carácter "doblemente funcional" pierde razón de ser. Sin embargo, el hecho de que el Prefecto pierda su poder en relación con el consejo general y el presidente, no significa que su influencia sea reducida, ya que a las medidas de descentralización que debilitan su papel se une el desarrollo de una política de desconcentración que aumenta sus prerrogativas en otros dominios.

En la actualidad, el Prefecto es un alto funcionario, nominado por decreto del Presidente de la República. Se considera representante del Estado en el departamento siendo, por tanto, depositario de su autoridad en este ámbito. A su vez, como delegado del Gobierno es el representante directo del Primer Ministro y de cada uno de sus ministros. Como señala la ley del 10 de mayo de 1982:

"dirige bajo su autoridad los servicios de las administraciones civiles del Estado, se hace cargo de los intereses nacionales, del respeto a las leyes y del orden público. Vela por la ejecución de los reglamentos y de las decisiones gubernamentales".

Como representante del Estado, el Prefecto es: (a) el responsable policial en el departamento, (b) la autoridad competente para concluir en nombre del Estado cualquier convención con cualquier otra persona moral de derecho público, (c) la autoridad exclusivamente competente para expresarse en nombre del Estado ante el Consejo General, y por último (d) es el presidente de todas las comisiones administrativas que interesen a los servicios del Estado en esta Colectividad Territorial.

Como hemos visto, las leyes de descentralización afectaron a determinados aspectos de la naturaleza y papel de los departamentos, ayudando a la consolidación de los mismos como una de las estructuras fundamentales en la administración territorial francesa. En cualquier caso, esta reforma también refuerza a la Región como una nueva estructura administrativa que supera los límites departamentales: sin embargo, desde un punto de vista histórico y teniendo en cuenta el conjunto de funciones que desempeñan, éstos han sido hasta fechas recientes más poderosos que las regiones. Sin embargo, (a) la importancia de las regiones en la dinamización económica, (b) los crecientes esfuerzos de financiación por parte del Estado en el marco de los Contratos Plan Estado-Región, y (c) su papel de mediador y financiador de otras instituciones -fundamentalmente de cooperación intercomunal- demuestran la consolidación de una colectividad territorial que, de carecer del más mínimo poder, está pasando a convertirse en una pieza clave del sistema territorial francés.

Departamento de los Pirineos Atlánticos (DPA) aglutina en una misma estructura administrativa a los territorios vascos (Iparralde) y los del Bearn, ubicándose su capital en Pau. Cuenta con 592.000 habitantes en un territorio de 7.645 km2 y 543 municipios. A su vez, está dividido en tres circunscripciones administrativas (Arrondissements), cada una de las cuales es dirigida por su propia sub-prefectura: Baiona, Oloron-Sainte-Marie (que aglutina a los cantones de Zuberoa junto a otros del Bearn) y Pau.

El Consejo General del departamento de los Pirineos Atlánticos tiene su sede en esta última capital y ha sido presidido durante tres mandatos consecutivos por el líder de la UDF, François Bayrou. Sin embargo, como consecuencia de la legislación que obliga a reducir el número de cargos electos que acumula cada mandatario, éste abandona el puesto de Consejero General en 2001. Desde entonces es presidido por Jean Jacques Lasserre (UDF), hasta ese momento Presidente del Consejo de Electos y Vice-presidente del Consejo de Desarrollo del País Vasco. Posteriormente, con los resultados de las elecciones cantonales de 2008, resulta elegido como presidente Jean Castaings, electo por el cantón de La Bastide Clairence. Políticamente, en 2004 se observa un dominio claro de las fuerzas de centro derecha en los cantones del departamento (16 para el PSF, 14 para el RPR, 21 para la UDF y 1 para Abertzaleen Batasuna), que sin embargo se modifica con la elección de 2008, de forma que la unión de la izquierda y la derecha empata a 26 escaños, logrando la derecha la presidencia por ser el candidato de mayor edad. De 52 consejeros, los 21 cargos vascos se reparten en 2004 a razón de 3 representantes socialistas (y comunistas), 5 del RPR, 1 abertzale, y 12 electos democristianos de la UDF. En 2008 la derecha alcanza los 13 consejeros, mientras que los socialistas ascienden a 7 electos, a los que se suma otro consejero vasquista. Finalmente, y a este respecto, resulta destacable que el abertzalismo ha crecido un 40% en las pasadas elecciones cantonales, situándose el conjunto de formaciones abertzales en una media que supera el 20%, llegando en algunos casos a posicionarse como segunda fuerza más votada.

Como ya hemos apuntado, la Constitución francesa de 1958, establece en su artículo 72 que las colectividades territoriales de la República son los departamentos, los municipios y los territorios de ultramar. Toda otra colectividad territorial deberá ser creada por ley. Como señala Arguimiro Rojo:

"de la lectura de esta disposición constitucional se desprende que en Francia existe una dualidad de estatutos para las colectividades territoriales: unas, las enumeradas en el articulo 72, (...) de estatuto constitucional, y todas las demás que se vayan creando (entre ellas la región) de estatuto ordinario. Algunos autores han querido ver en esta diferencia de estatutos una mayor importancia y garantía de las colectividades territoriales nominadas en el texto constitucional" (Rojo Salgado, 1991: 216).

De esta forma, las tres primeras instituciones, al ser creadas por el poder constituyente, sólo podían ser eliminadas mediante una derogación o revisión de la Constitución. Por el contrario, al ser creadas por ley, las regiones tenían una garantía de existencia menor que las anteriores. Sin embargo, y a efectos prácticos, todas estas colectividades territoriales están sometidas a las mismas prerrogativas constitucionales (Iriondo, 1997), y el peso de las Regiones se ha ido acrecentando paulatinamente al asumir un importante papel, fundamentalmente en el ámbito de la planificación económica y de la ordenación territorial, capaz, como veremos, de comenzar a desplazar la hegemonía histórica de los departamentos en el entramado institucional francés.

Las Regiones adquieren el rango de colectividades territoriales en virtud de la ley del 2 de marzo de 1982, que señala que, "serán administradas por un Consejo Regional elegido por sufragio universal directo". Pero también encontramos una serie de límites al principio de libre administración de los territorios, entre los que destaca por su especial significado en las regiones el que hace referencia la indivisibilidad de la República, de forma que ésta no debe constituir ningún tipo de amenaza a la unidad del Estado:

"la cuestión es clara: la Región no puede actuar y desarrollarse en contra del Estado, ella es un elemento del Estado unitario. El principio de libre administración que se aplica a la región y a las colectividades territoriales excluye toda interpretación que ponga en entredicho los principios de unidad e indivisibilidad de la República" (Pontier, en Rojo Salgado, 1991: 217).

La Región posee un modelo organizativo propio con ciertas particularidades respecto de los departamentos y los municipios, resultante de sucesivas modificaciones legislativas:

  1. Al igual que en el resto de Colectividades Territoriales, la gestión de los asuntos regionales queda encomendada a una asamblea deliberante y a un ejecutivo;
  2. A diferencia del resto de las unidades sub-estatales, se añaden a este nivel regional una serie de órganos consultivos entre los que destaca el Comité Económico y Social.

El Consejo Regional se constituye en el órgano gestor de la región, elegido por sufragio universal directo y constituido por los consejeros regionales. Este consejo, que puede ser disuelto por un decreto del Consejo de Ministros, dirige y resuelve mediante sus deliberaciones los asuntos de la Región. Sus competencias son (a) la aprobación del presupuesto regional, (b) la elaboración y aprobación del Plan Regional y la participación en la elaboración del Plan Nacional, (c) la organización, en el marco de la cooperación transfronteriza -y con la autorización del Estado- de contactos regulares con regiones limítrofes de otros países, (d) la conclusión de acuerdos con las demás regiones del país, (e) velar por la promoción y desarrollo económico, social, sanitario, cultural y científico de la Región, (f) la promoción de la ordenación del territorio, (g) la preservación y cultivo la identidad regional, (h) la intervención en el campo económico a semejanza de las comunas y los departamentos, (i) la dinamización de la Formación Profesional, (j) la gestión de los canales y puertos, y (k) la construcción y conservación de los liceos (últimos ciclos de la enseñanza secundaria).

El Comité Económico y Social (Comité économique et social) incide (a) en la preparación y ejecución del Plan del Estado en el ámbito regional, (b) en la elaboración del Plan Regional de Desarrollo y en la realización del balance de gastos, y (c) en la redacción del proyecto de presupuesto regional. Se trata de un órgano consultivo obligatorio, aunque no vinculante, para asuntos de carácter económico, social y cultural, e incluso cualquier otro aspecto de la vida regional. En su composición, este órgano cuenta con la participación de los representantes empresariales, sindicales, de educación nacional, de organismos cuyo marco de actividad sea regional (turismo, organizaciones de consumidores...), así como cualquier persona que por sus méritos o capacidad de aportación pueda colaborar en el desarrollo de la Región.

Finalmente, cabe destacar el papel que ha jugado el proceso de construcción europea en la creciente importancia de estas colectividades territoriales en el marco de la administración francesa, fundamentalmente gracias a la puesta en marcha de mecanismos que permiten instaurar formas de cooperación con otras regiones, así como ejercer una función de lobby o grupo de presión que permita obtener beneficios para su territorio de las instancias comunitarias.

Por una parte, la legislación otorga a las regiones la capacidad de llegar a acuerdos con instancias sub-estatales de otros países. Así, el artículo 65 de la Ley de Descentralización prevé que:

"el Consejo Regional puede decidir, con la autorización del gobierno, organizar con fines de concertación y en el marco de la cooperación transfronteriza, contactos regulares con aquellas colectividades descentralizadas extranjeras que tengan frontera común con la región".

Pero, a la exigencia de autorización previa al Gobierno, se añade un segundo requisito para el inicio de la cooperación transfronteriza: la existencia de un acuerdo bilateral entre el Estado francés y el otro Estado al que pertenezca(n) la(s) entidad(es) con la(s) que se desea entablar colaboración. De esta forma, podría darse el caso de que, a pesar de que exista un acuerdo básico entre autoridades regionales de dos países, la cooperación transfronteriza no llegara a materializarse por no contar con la aprobación de las autoridades centrales francesas. Incoherencia entre los sujetos de la cooperación y la capacidad de decisión, que no es precisamente un factor positivo para la cooperación transfronteriza. A pesar de todo, la región de Aquitania (Aquitaine) por una parte, y la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra por otra, han constituido una asociación transfronteriza por medio del Protocolo de Cooperación firmado en dos tiempos, en 1989 entre las dos primeras, y en 1992, incorporándose la última.

Por otra parte, se han iniciado nuevas formas de participación de las Regiones francesas en el proceso de construcción europeo. En primer lugar, éstas han establecido delegaciones en Bruselas que funcionan como centros de recogida de información. Estas oficinas regionales presentan una vocación modesta en relación con las de las regiones de otros Estados, estando enfocadas directa y exclusivamente al desarrollo económico, y lejos de cualquier pretensión de convertirse en una forma de representación diplomática. En segundo lugar, estas instituciones son miembros, e incluso promotoras, de asociaciones interregionales como la Conferencia de las Regiones Periféricas y Marítimas (que incluye el Arco Atlántico y el Arco Mediterraneo) y la Asamblea de las Regiones de Europa. Por último, los políticos locales franceses participan de forma activa en el Comité de las Regiones (Loughling, 1999).

En definitiva, y teniendo en cuenta los elementos presentados, algunos autores (Palard, 1994) consideran que en los últimos años se ha pasado de identificar las regiones con un mero escalón administrativo destinado a mejorar las iniciativas del Estado, a considerarlas como instituciones menos tuteladas, cada vez más integradas en el sistema, capaces de coordinar la acción de sus diferentes componentes y de promocionar la ordenación económica. Así, los actores políticos y económicos van orientando paulatinamente su acción y estrategia en torno a un dispositivo institucional que, aunque no era tomado en cuenta en los 80, en la actualidad ha asumido un poder determinante que llega a cuestionar incluso un modelo de ordenación territorial que ha pivotado durante 200 años sobre los departamentos.

La región de Aquitania e Iparralde: La región de Aquitania, cuya capital es Burdeos, está constituida por los departamentos de Pirineos Atlánticos, Dordogne, Landes, Lot et Garonne y Gironde. Su extensión es de 41.308 kilómetros cuadrados (7,7% del total de la superficie francesa) y su población asciende a los 2,8 millones de personas. El carácter rural de esta colectividad territorial se observa en la gran cantidad de municipios que la componen: 2.290 frente a los 250 de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) o los 272 de la Comunidad Foral de Navarra (CFN). Así, más del 50% de la población reside en comunas de menos de 5.000 habitantes, y sólo el 14% de la población vive en las 4 ciudades de más de 50 mil habitantes, de las únicamente Burdeos supera los cien mil.

Por el modelo de desarrollo industrial de su capital, similar al de la CAPV, desde determinados ámbitos se ha destacado la importancia estratégica que puede jugar este núcleo, junto a Bilbao, en la vertebración del Eje Atlántico. De esta forma, el BAB y la diputación de Gipuzkoa convierten este espacio intermedio en un enclave estratégico que justifica la puesta en marcha de estrategias de cooperación transfronteriza que se concretada en la vertebración de la Eurociudad Baiona - San Sebastián. De igual forma, la región de Aquitania colabora estrechamente con la CAPV y la CFN desde hace casi dos décadas.

El municipio (comune) es la unidad básica de la administración local en el Estado Francés. Su número asciende a los 36.750 municipios, de los cuales casi un tercio son menores de 500 habitantes, y 10.000 se sitúan entre los 500 y 2.000.

Estos casi cerca de 37.000 municipios suponen una cifra considerablemente superior a la que suman el conjunto de los socios de la Unión Europea; algo que ha llevado a los poderes públicos, como veremos en el próximo apartado, a fomentar el reagrupamiento comunal (Comunidad urbana -Communauté Urbaine-, sindicato intercomunal - Syndicat Intercommunal-, pays,...).

La primera de las leyes que rige el destino y contenido jurídico de los municipios tras la Revolución señala que los:

"cuerpos municipales tienen dos funciones a cumplir: unas propias del poder municipal, otras propias de la administración general del Estado y delegadas por él a los municipios".

Nos encontramos, por tanto, ante una distinción entre un poder "originario" -competente para solucionar los problemas locales-, y un poder "derivado" -que habilita al municipio, por delegación, a solucionar los problemas de la administración del Estado en sus límites geográficos-. Nuevamente, se observa una naturaleza híbrida: como colectividad descentralizada y como circunscripción administrativa. En cualquier caso, esta dualidad, que afecta poco a la población concernida, se ha ido mitigando con el tiempo como consecuencia de la cada vez mayor importancia que ha ido asumiendo la primera de las características respecto de la segunda (Moureau, 1999).

Dos son, por tanto, las funciones básicas del Municipio: por un lado constituye una entidad de la administración del Estado que, como tal, debe ejercer las atribuciones que éste les asigna; y por otra parte, es un órgano representativo que goza de autonomía para ejercer toda competencia que no esté prohibida por ley.

El principio competencial básico que rige a las comunas fue fijado a finales del siglo XIX, en la ley 2121-29 de 1884 cuando se señala, "que el Consejo Municipal regula con sus deliberaciones los problemas de las comunas". Lo que confiere a esta institución la competencia plena sobre cualquier cuestión que tenga por marco territorial la extensión de cada comuna. Frente a este principio rector, el Conseil Municipal se ve limitado por las competencias propias del alcalde, y el control legislativo y presupuestario del prefecto.

Entre sus competencias destacan una serie de prerrogativas: (a) la discusión y voto del presupuesto, fijación de las tasas e impuestos, modalidades de préstamos, (b) la gestión del patrimonio comunal, (c) la creación y organización de los servicios públicos municipales, (d) la autorización de acciones de justicia entablando un proceso en nombre de la comuna o en defensa de ésta, (e) la implantación de escuelas y de clases elementales y maternales, y (f) las ayudas a empresas privadas.

Como hemos señalado anteriormente, además del Consejo Municipal, la figura fundamental dentro de cada municipio es el alcalde, quien detenta el poder ejecutivo en la comuna. El método de elección se realiza por medio de un escrutinio secreto, siendo necesaria la mayoría absoluta en las dos primeras vueltas, o simple en la tercera. El procedimiento es idéntico para los adjuntos de alcalde, cuyo número no puede exceder en más de un 30% el total del efectivo legal del Consejo Municipal.

Cuatro son las categorías del poder del máximo mandatario municipal:

  1. Alcalde como ejecutivo del Consejo Municipal.
  2. Alcalde como delegatario del Consejo Municipal.
  3. Poderes propios del alcalde en dos dominios: (a) como jefe del personal comunal, (b) como autoridad de la policía municipal.
  4. Por último, el alcalde es el representante del Estado en el Municipio y hasta 1881 fue directamente nominado por la administración central. En la actualidad, el alcalde está obligado a publicar y ejecutar las leyes y reglamentos, las medidas de seguridad general, y a asumir las funciones especiales que le son atribuidas por ley (establecimiento de listas electorales, reclutamiento de mozos,...). Jurídicamente, y en lo que respecta a esta función, se encuentra en una situación de subordinación jerárquica respecto al prefecto que se ha mantenido inmutable a pesar de las leyes de descentralización.

Finalmente, (a) este carácter ejecutivo del alcalde, (b) unido a su papel de representante del Estado, encargado de garantizar el cumplimiento en el municipio de la legislación promulgada en París, y (c) la mencionada capacidad de ocupar varios cargos en las diferentes unidades territoriales hasta 2000, ha permitido un sistema administrativo que dota de gran importancia a esta figura. Históricamente, por una parte, las entidades locales descentralizadas se han constituido en fuentes de legitimación y trampolín para aquellos candidatos a las altas instancias del Estado; por otra parte, la responsabilidad compartida de algunos electos locales en el Estado, las regiones o el departamento, ha garantizado o favorecido la satisfacción de las demandas de las unidades locales. Elementos que, por ejemplo, determinan el destacado papel de los alcaldes en sub-sistemas como el vasco.

Los municipios en Iparralde: Iparralde cuenta con 158 municipios, de los que sólo 8 suman a más de 3.500 habitantes. De ellos, tres -Anglet, Biarritz y Baiona- concentran a 112.000 de los 290.000 vecinos de este territorio. Por ejemplo, las dos capitales históricas del interior del País Vasco -Donibane Garazi en Baja-navarra y Maule en Zuberoa- no logran superar la barrera de los 3.500 ciudadanos.

A finales de los noventa, las formaciones socialistas en el poder, de la mano del Primer Ministro Leonel Jospin, son protagonistas de una nueva dinámica de reordenación territorial, que aunque no afecta a las colectividades territoriales, pretende hacer frente a la compleja realidad estatal caracterizada por la importancia cuantitativa del escalón municipal.

La gran cantidad de municipios existentes en Francia obliga a la Administración a incentivar la fusión de los municipios (commune) por una parte, y la cooperación inter-comunal por otra. En el primero de los casos, bien de forma voluntaria, o bien impuesta, varios municipios se unifican en una sola entidad administrativa. En el segundo de los casos, las comunas existentes se conservan, pero los poderes públicos les permiten cooperar de la manera más funcional posible. Las posibilidades son bastante amplias en este último modelo, pero todas ellas presentan dos características: las comunas agrupadas persisten como colectividades locales, y el marco jurídico utilizado en su unificación es el de establecimiento público.

Entre las fórmulas de cooperación intercomunal destacaremos: a) los sindicatos intercomunales de vocación única o múltiple, b) las aglomeraciones y c) el pays.

La agrupación de municipios en un Sindicato Comunal permite la cooperación entre varias comunas vecinas o limítrofes en una asociación destinada a hacer posible la realización de una obra, o el funcionamiento de un servicio que excede por su amplitud -o costo- los medios de los que dispone cada una de las unidades locales. Este sindicato asume la figura administrativa de establecimiento público de vocación única (Syndicat intercommunal à vocation unique SIVU) -en caso de que el objeto sea uno- o de vocación múltiple (Sindicat Intercommunal à Vocation Multiple SIVOM) -en caso de que el agrupamiento trate de responder a varias cuestiones-. El nivel competencias del sindicato va a depender de los deseos de las comunas que lo constituyen y de las transferencias con las que lo doten. De esta forma, el marco competencial está sujeto a posibles ampliaciones, pero siempre dentro del objeto para el cual se ha puesto en marcha la agrupación. Si las comunas desean extender las funciones del sindicato a nuevos dominios, se verán obligadas a constituir una nueva asociación. Finalmente, su composición se determina sobre la base de una estricta igualdad, ya que cada comuna tiene dos delegados designados por su respectivo consejo municipal; y en tanto que establecimientos públicos, gozan de autonomía financiera a través de presupuestos propios (Leurquin: 1998).

El Distrito Urbano -actualmente Comunidad de Aglomeración (Communauté d' Agglomération) - constituye un tipo de agrupamiento de comunas que se diferencia de los sindicatos en dos aspectos: está dirigido a entornos fundamentalmente urbanos, y su integración institucional es mayor que la que suponen las fórmulas sindicales. De esta forma, cada Distrito dispone de unas competencias mínimas, por transferencia obligatoria de ciertas de las atribuciones de los municipios que lo constituyen. Además, deja de regirse por las reglas de unanimidad e igualdad. Los Distritos se transforman en Aglomeraciones con la Ley nº 99-533 del 25 de junio de 1999 (que modifica la legislación existente, oficializada en la Ley nº 95-115), en la que se señala que:

"aquellos dominios urbanos que cuenten con más de 50.000 habitantes formados por una o varias comunas de más 15.000 (...) podrán elaboran un proyecto de aglomeración" .

Este proyecto determina las orientaciones que fija esta institución en materia de desarrollo económico, de cohesión social, de ordenación y de urbanismo, de transporte, y de política medioambiental y gestión de recursos. Para la elaboración del proyecto se debe poner en marcha un Consejo de Desarrollo (Conseil Développement) compuesto por representantes de los medios económicos, sociales, culturales y asociativos. Este organismo tiene un carácter consultivo en todas las cuestiones relativas a la Aglomeración, fundamentalmente en materia de ordenación y de desarrollo. Paralelamente, el Proyecto de Decreto del 6 de junio de 2000 establece en el artículo 4 que la Aglomeración dispondrá de capacidad contractual con el Estado en el marco de los Contratos Estado-región. Este sistema abre la puerta, por vez primera, para que un escalón administrativo infra-departamental mantenga posibles relaciones intergubernamentales (RIG) con otros niveles de la Administración, de manera que las redes de ordenación territorial se abren a actores que carecen de rango constitucional.

Iparralde y las estructuras intercomunales: La falta de reconocimiento de Iparralde, unido a la dispersión poblacional en gran cantidad de municipios poco poblados explica el rico tejido de estructuras intercomunales que se han puesto en marcha en las pasadas décadas. Entre ellas, no tanto por su papel funcional, como por su carácter simbólico e histórico destaca el Biltzar de Alcaldes. Entre las estructuras de cooperación comunal es subrayable en el caso de Iparralde el papel que juega la Aglomeración urbana de Baiona-Anglet-Biarritz. De la misma forma, como veremos, existe una gran cantidad de Sindicatos Intercomunales de Vocación Unica (SIVU) y de Vocación Múltiple (SIVOM), entre los que destacan los de Zuberoa, o el Sindicato de promoción de la cultura vasca. No obstante, estas fórmulas no logran superar la histórica fractura entre una costa y un interior con rasgos demográficos, sociológicos y económicos diferenciados. Es por ello que desde 1997 se delimita el pays Pays Basque por orden prefectoral, de forma que se logra el primer reconocimiento administrativo de Iparralde.

Sindicatos de cooperación y Aglomeraciones en Iparralde: En 2009 son 10 las estructuras intercomunales más importantes de estos territorios:

  1. La Aglomeración BAB que aglutina a las comunas de Baiona, Angelu y Biarritz, con 112000 habitantes, y que analizaremos a continuación.
  2. Y 9 comunidades de comunas (communauté de comunes): la comunidad comunas de Soule, que reagrupa los cantones de Maule y Atharratze; la de los municipios del cantón de Bidaxune; la de Iholdy; la de Errobi, que agrupa a los cantones de Ustariz y Ezpeleta; la de Garazi-Baigorri; la de Nive-Adour, que agrupa a los municipios cercanos a St. Pierre d'Irube; la de Amikuze, centralizada en torno a Donapaleu; la de Sud Pays Basque, en torno a Hendaia y San Juan de Luz y la de Hazparne.
  3. Como decimos, en paralelo, existen, a su vez, diferentes Sindicatos Intercomunales con Vocación Múltiple (SIVOM) -como es el caso de Baigorri-...; o de vocación única (SIVU) -como el Sindicato Intercomunal de promoción de la cultura vasca-. Reflejo de la riqueza de las relaciones intercomunales son las 70 agrupaciones diferentes que se contabilizan en 2003 (la mayor parte SIVUs relacionados con cuestiones escolares, tratamiento de aguas, etc.,...).

Como hemos visto la Comunidad de Aglomeración está dirigida a entornos fundamentalmente urbanos, y su integración institucional es mayor que la que suponen las fórmulas sindicales.

Es por ello que la estructura de cooperación de mayor importancia cuantitativa (por el número de habitantes, y recursos financieros) y cualitativa (por ser el eje fundamental de desarrollo de estos territorios) va a ser la Comunidad de Aglomeración Bayonne-Anglet-Biarritz. Esta Aglomeración se pone en marcha el 17 de diciembre de 1999, continuando un trabajo desarrollado por las tres villas en forma de Distrito desde hacía varias décadas. Sus competencias fundamentales son las de Desarrollo económico del entrono urbano, políticas de vivienda, protección del medio ambiente, enseñanza superior, cooperación interregional, ordenación del espacio, circulación y aparcamientos y servicios públicos (BAB, 2009). En 2004 redactan un proyecto de Aglomeración que contempla 6 objetivos y gran cantidad de acciones a desarrollar entre 2004 y 2010 con un presupuesto de 217 millones de euros. El presupuesto de 2008 refleja cómo los ingresos de la comunidad de Aglomeración ascienden a los 240 millones de euros, frente a los 78 de 1999. Desde 2000 dispone de capacidad para contractualizar con el Estado en el marco de los Contratos de Plan Estado-Región; elemento éste que le dota de especial margen de maniobra. Está compuesta por 24 delegados (9 de Baiona, 8 de Angelu y 7 de Biarritz) y actualmente es presidida por el alcalde de Biarritz, Didier Borotra.

Este organismo va a ser un actor clave en Iparralde por a) su capacidad contractual, b) la importancia de estas tres villas como polo de desarrollo del País Vasco, c) su institucionalización temprana como distrito, que se consolida tras su constitución en aglomeración, d) la importancia de sus responsables en los círculos de toma de decisión departamentales, regionales y estatales, e) y, en definitiva, el peso de sus electos en Consejo de Desarrollo y Consejo de Electos del Pays Basque.

El Biltzar de Alcaldes como otra forma de colaboración intermunicipal en Iparralde: Con el objeto de visualizar la realidad histórica y provincial de Iparralde, hasta mediados de los noventa han funcionado instituciones que tratan de reflejar la configuración provincial vasca anterior a la unificación con el Bèarn. De esta forma, en 1965 y 1968 son creados los Biltzar de Lapurdi, y Biltzar de Baja Navarra-Soule respectivamente. Sus objetivos son idénticos, centrándose en el estudio y solución de los problemas comunes de las localidades que los constituyen. Ambos organismos están formados por los alcaldes de los municipios, y no por los propios municipios, lo que limita su representatividad, pero refuerza el peso de algunos de sus componentes (Labedan, 1998).

Sin embargo, las relaciones clientelares sobre las que se sustenta el sistema político convierten durante décadas a estas dos instituciones (Biltzar de Lapurdi, y Biltzar de Baja Navarra-Soule) en agentes legitimadores del statu quo definido por los grandes electos y las autoridades del Estado. Se configuran, por tanto, como órganos de integración del sistema político-administrativo. En este sentido, los electos de municipios pequeños y medios buscan en estas instituciones un marco que amplifique su limitada influencia, en la medida en que sean capaces de ganar el apoyo de los verdaderos detentadores del poder local. Por su parte, los cargos intermedios tratan de ganar la atención de los grandes electos y de los representantes del Estado para mejorar su posición dentro del sistema de poder (Chaussier, 1997). Paralelamente, estos organismos permiten la consolidación de las relaciones entre los representantes locales y los de los servicios desconcentrados del Estado (y más en concreto la sub-prefectura), retro-alimentando la relación, y en parte dependencia, de la mayoría de los alcaldes hacia la Administración. Por eso, los sectores departamentalistas (partidarios de la creación de un departamento propio para Iparralde) se encuentra con graves dificultades cuando trata de instrumentalizar los Biltzar a favor de su demanda en la década de los 80. Es, en definitiva, el sistema notabiliar el que posibilita que ambas instituciones se posicionen en contra del Departamento en la década de los ochenta.

En cualquier caso, a iniciativa de la Asociación de Electos a favor de un Departamento (AED) se produce la histórica fusión de las dos instituciones en el Biltzar Único de Alcaldes del Pays Basque el 23 de septiembre de 1994. Este nuevo organismo se constituye por los máximos representantes municipales de las 158 comunas de estos territorios, bajo la presidencia del Alcalde de Urruña, Daniel Poulou. El nuevo Biltzar se financia sobre la base de los fondos de las anteriores instituciones, y gracias a una cuota de 0,05 euros por habitante/municipio. Sus funciones son las mismas que las de los anteriores Biltzar, y en su primera reunión designa a los representantes políticos que van a formar parte, junto al resto de actores sociales, económicos y culturales, del Consejo de Desarrollo del País Vasco.

Sin embargo, la evolución del Biltzar va a mostrar los cambios que durante la década de los 90 operan en Iparralde. Así, de "cortafuegos" de la reivindicación departamental pasará a abanderado de la demanda, convirtiéndose en 1996 en la institución "huésped" que legitima a los sectores departamentalistas. En última instancia, el giro estratégico el Biltzar refleja la rebelión de los pequeños electos contra la administración, y contra unos notables que ven en peligro sus relaciones privilegiadas de poder. A este respecto, el Biltzar de Alcaldes va a jugar un significativo papel en la promoción institucional de Iparralde.

  1. En 1998 redacta un documento en el que explica las bondades de la creación de un departamento
  2. Entre 1999 y 2001 apadrina una consulta en todos los consejos municipales de Iparralde, que se salda con un resultado favorable a la demanda institucional que es apoyada por municipios representativos de la mayoría de la ciudadanía de este territorio
  3. En 2003 propone la realización de una recogida de firmas, aprovechando las oportunidades de la nueva legislación, para la celebración de un referéndum tendente a la creación de un departamento vasco
  4. En 2004 su presidente avala con su presencia la inauguración de la Euskal Herriko Laborantza Ganbara, solo unos días antes de que el Prefecto la denunciase ante los tribunales por usurpación de nombre y competencias públicas (Ahedo, 2006).

La necesidad de ordenación del territorio, y la obligación de dar una respuesta adecuada a espacios que combinan entornos rurales y urbanos con una determinada cohesión y una similitud de intereses específicos que no se ven plasmados en ningún espacio institucional, ha posibilitado que las autoridades francesas exploren nuevas vías de estructuración administrativa. Así la Ley francesa 95-115 de Orientación para la Ordenación del Territorio (4 de febrero de 1995), introduce un nuevo concepto: el de pays. El pays expresa una comunidad de intereses económicos y sociales, así como, en su caso, una instancia garante de las solidaridades recíprocas entre la ciudad y el medio rural. Este pays debe presentar una cohesión geográfica, cultural, económica y social. Posteriormente, la modificación legislativa de 1999 (Ley Voynet nº 99-533 del 29 de junio) transforma este nivel administrativo en un "espacio de proyectos", al establecer la posibilidad que de que cada pays diagnostique su situación y plantee las medidas que considera necesarias para su desarrollo.

En este sentido, el artículo 22 de la ley de 1999 establece que "cuando un territorio presente una cohesión geográfica, cultural, económica o social, puede ser reconocido a iniciativa de las comunas o de los agrupamientos existentes" como un pays. Al igual que en el caso de las Aglomeraciones, el pays deberá elaborar una "Carta de pays" -en colaboración con los Departamentos y Regiones interesadas-, en la que se tomen en cuenta las dinámicas locales ya organizadas y orientadas hacia el desarrollo de ese espacio. Esta carta, que debe ser adoptada por las comunas y agrupamientos existentes, tiene el objetivo, entre otros, de reforzar las solidaridades recíprocas entre el medio urbano y el rural. Para poner en marcha estas medidas, se establece la creación de un Consejo de Desarrollo constituido por los diferentes actores sociales, culturales, políticos y económicos, adentrándose de esta forma en mecanismos de gobernación que en el caso vasco mostrarán su máximo desarrollo.

Esta ley, tras señalar que es el Estado quien mantiene -junto al resto de colectividades territoriales y agrupaciones- el papel de coordinador de la acción en favor de desarrollo territorial en cada pays, y tras apuntar que este marco será tenido en cuenta a la hora de establecer la organización de los servicios públicos, clarifica los pasos necesarios para que esta estructura sea capaz de concluir Contratos Particulares. Así, cada pays debe constituirse en forma de Sindicato Mixto, o bien crear una Agrupación de Interés Público (groupement d'intérêt public) de desarrollo local, con lo que pasaría a ser considerado como persona moral de derecho público con autonomía financiera. Por otra parte, la apuntada preponderancia de la autoridad estatal queda clara, ya que:

"su convención constitutiva debe ser aprobada por la autoridad administrativa competente. Esta regula la organización y condiciones de funcionamiento de estas agrupaciones. Ella determina, igualmente, las modalidades de participación de los miembros en las actividades de la agrupación (...)" (Ley n.º 99-533).

Las leyes sobre los pays-es e Iparralde: La mencionada necesidad de ordenación del territorio, así como la obligación de dar una respuesta adecuada a espacios que combinan entornos rurales y urbanos con una determinada cohesión y una similitud de intereses específicos que no se ven plasmados en ningún espacio institucional, explica la emergencia de una nueva estructura administrativa que se experimenta en Iparralde antes de trasladarse al conjunto de Francia: el pays.

Efectivamente, la configuración de los pays-es presenta una serie de rasgos novedosos en relación con la tradicional estructuración administrativa francesa: a) el proceso de redacción de la "Carta de pays" requiere de una elaboración "partenariada" entre los representantes de la sociedad civil y los cargos electos por una parte, y entre estos últimos y el Estado por otra; y b) la puesta en marcha de esta institución se presenta como una alternativa de solución viable a las crecientes disparidades entre el mundo rural y el urbano.

A pesar de todo, la creación de estas instituciones presenta una serie de elementos conflictivos que deben ser tenidos en cuenta: a) la suspicacia que puede provocar entre los cargos electos la necesidad de concertar las políticas públicas junto a los representantes de la sociedad civil; b) para poder mantener una relación contractual los pays-es deben constituirse, bien bajo la forma de Agrupación de Interés Público, o bien como Sindicato Mixto; o c) la nula capacidad de implementación que presentan, ya que como señala la Ministra Voynet:

"el pays no tiene la vocación de convertirse en órgano de ejecución y de control de la puesta en marcha de las medidas (entendemos que las previstas en las "Cartas de pays"), sino más bien la de servir de marco de consulta e impulso" (citado en Cascalès, 1999).

Como decimos, el territorio vasco será el primero en delimitarse como pays en Francia. Así, la aplicación de esta nueva figura administrativa en Iparralde por orden prefectoral de 1997 posibilita el reconocimiento del marco de acción de Consejo de Desarrollo y Consejo de Electos que dinamizan la política pública de ordenación territorial desde 1994-1995. En este sentido, el País Vasco sirve de campo de pruebas entre 1992 y 1997 para experimentar la nueva filosofía de desarrollo fundamentada en la concertación social y política que está en la base de las leyes sobre los pays-es de 1995 y 1999.

Pero la dinámica del pays Basque, sin embargo, presenta una serie de elementos diferenciales respecto a lo que posteriormente es legislado para el resto del Estado: a) al Consejo de Desarrollo de la Ley de 1999 se une en el caso vasco un Consejo de Electos, que si bien surge para laminar las suspicacias de los políticos, en la práctica dota de mayor legitimidad y poder de representación al Pays Basque en comparación con el resto de pays-es; b) los sistemas de contractualización que se aceptan en el caso vasco no cumplen con las exigencias establecidas en la legislación, ya que no se considera necesaria la creación de una Agrupación de Interés Público o un Sindicato Intercomunal; c) la "Carta de pays" de la legislación de 1999 asume una dimensión más general en Iparralde desde 1997, y trasciende la lógica sectorial de lo previsto por la ley. En este sentido, el Esquema de Desarrollo presenta un carácter multidisciplinar, multi-sectorial. En definitiva, la amplitud de las propuestas contempladas en el Esquema obliga a implementar sistemas de contractualización específicos.

En consecuencia, el Pays Basque es a su vez ejemplo y excepción. Ejemplo, ya que sirve para experimentar lo que se legisla posteriormente; excepción, ya que se asume la especificidad vasca, sobre todo teniendo en cuenta la existencia de una reivindicación paralela, muy ligada a la política pública, a la que no es ajena el Estado: la apuesta por la creación de un departamento vasco.