Auñamendi Eusko EntziklopediaBernardo Estornés Lasa Funtsa

Frantziako Iraultzaren ostean, 1790an departamenduak sortu ziren. Hori Erregimen Zaharreko tradizioen haustura gisa interpreta daiteke arrazionalki.

Departamenduak mugatzeko erabiltzen den irizpidea logika "objektibo" baten arabera finkatzen da. Modu horretan, historia, kultura edo hizkuntzari dagozkion kontuetatik haratago, garaiko komunikabideak hartu ziren entitate horiek mugatzeko funtsezko aldagai gisa. Horrela, instituzio horien arteko mugak ezartzeko herritar batek zaldiz departamenduko edozein tokitatik bertako hiribururaino iristeko behar zuen denbora hartu zen aintzakotzat (Loughlin, 1999).

Departamendu bakoitzaren Kontseilu Nagusia (Conseil Général) 1871tik aurrera hautatu zen zuzeneko sufragio unibertsala erabilita, kantoiak zirelarik hauteskunde-barrutiak. Hala ere, 1982. urtera arte ez zen deszentralizazio-prozesua osatu, izan ere, hartako organo betearazlea prefektua zen, eta ez presidente hautetsia. Egun, departamenduaren izaera hibridoa da:

1. 1958ko Konstituzioaren 72. artikuluaren arabera Errepublikako lurralde-kolektibitatea da eta, horrek modu askean administratzen dela eta bere bi organo nagusiak (Kontseilu Nagusia eta bere Presidentea) hautetsiak direla inplikatzen du. Horrenbestez instituzio deszentralizatua da.
2. Baina, era berean, administrazio-barrutia da, hau da, Estatuko zerbitzuen subdibisioa da, Estatuko zerbitzuen eskumenen mendeko lurralde nazionalaren baitakoa. Modu horretan, Estatuko ez-kontzentrazioaren esparru bat da, prefektu bakarraren aginduetara dagoena. Haren baitan daude beste suprefet batzuk.

Kontseilu nagusia departamenduko eztabaida-asanblada da. Horrek, bertako kideak sufragio unibertsal bidez hautatzea inplikatzen du. Izen bakarreko zenbaketa da kontseilari nagusiak izendatzeko erabiltzen den modua, bat kantoi bakoitzeko. Hautaketak sei urteko indarraldia du eta hiru urtean behin kontseilari erdiak berritu egiten dira.

Eskumen tradizionalen artean honakoak nabarmen ditzakegu: (a) osasun- eta gizarte-ekintzari dagozkionak (aurrekontuaren %50 gutxi gorabehera), eta horien artean, gizarte-prestazioak (Gizarte Segurantzaren baitakoak salbu), eskola-garraioaren eta garraio publikoaren antolaketa eta finantzaketa, etab., (b) bide-azpiegiturak, landa-ekipamendua, itsas- eta arrantza-portuen kudeaketa, (c) eskolen (bigarren hezkuntzako lehen zikloa), artxibategien eta liburutegien finantzaketa eta mantentze-lanak, (d) turismoaren antolakuntza, eskualdeko eskeman zehaztutako gomendioak kontuan izan behar dituena, eta (e) ingurumenaren babesa.

Ildo horretatik, funtsean daukan joera soziala dela-eta, departamendua elkartasunaren administrazio-esparru gisa identifikatu izan da, joera kudeatzailea duen komunaren edo antolakuntza ekonomikoaz arduratzen den eskualdearen aurrean.

1982an barneratutako erreformak iritsi artean prefektuak funtsezko zeregina izan du, erabakigarria, Napoleonek sortu zuenetik aldagaitz mantendu izan dena. Prefektu horrek funtzio bikoitza izan du, izan ere, (a) administrazio-barruti gisa hautemandako departamenduan -egitura ez-kontzentratua- botere zentralaren ordezkaria zen, administrazioko buru zelarik, eta (b) lurralde-kolektibitate gisa hautemandako departamenduan -egitura deszentralizatua- Estatuko botere exekutiboa islatzen zuen. Baina deszentralizazio-legeak sartzearekin batera prefektuak administrazio eta finantza arloko tutoretzaren funtzioak galdu zituen. Hori dela eta, "funtzio bikoitzaren" kontzeptuak zentzu oro galtzen du. Hala eta guztiz ere, prefektuak kontseilu nagusiari eta presidenteari dagokienez duen boterea galtzeak ez du esanahi eragin gutxiago duenik, izan ere, bere zeregina ahultzen duten deszentralizazioko neurriekin batera ez-kontzentrazioko politika bat garatzen da, bestelako aginte-esparru batzuetan dituen pribilegioak areagotzen dituena.

Egun, prefektua goi-funtzionarioa da, Errepublikako Presidenteak dekretuz izendatzen duena. Departamenduko estatuaren ordezkari kontsideratzen da. Horrenbestez, eremu horretan hark duen agintaritza gauzatzen du. Aldi berean, Gobernuko delegatua den aldetik, Lehen Ministroaren eta bertako ministro bakoitzaren ordezkari zuzena da. 1982ko maiatzaren 10eko legean adierazten denez:

Estatuko ordezkari gisa, prefektua: (a) departamenduaren polizia-arduraduna da, (b) Estatuaren izenean zuzenbide publikoko beste edozein pertsona moralarekin edozein konbentzio erabakitzeko eskumena duen agintaria da, (c) Kontseilu Nagusian Estatuaren izenean hitz egiteko eskumen esklusiboa duen agintaria da, eta azkenik (d) Lurralde-kolektibitate horretan Estatuaren zerbitzuen interesekoak diren administrazio-batzorde guztietako presidentea da.

Ikusi dugun moduan, deszentralizazio-legeek eragina izan zuten departamenduaren izaera eta egitekoen barneko alderdi jakin batzuetan, hura Frantziako lurralde-administrazioaren barneko funtsezko egituretako bat bilakatzeko lagungarri izan zirelarik. Edozein kasutan ere, erreforma horrek Eskualdea indartu egiten du administrazio-egitura berri gisa, departamenduaren mugak ere gaindituz: Alabaina, ikuspegi historiko batetik so eta betetzen dituzten funtzioak aintzat hartuz, eskualdeak baino ahaltsuagoak izan dira duela gutxi arte. Hala ere, (a) eskualdeek ekonomiaren dinamizazioan duten garrantzia, (b) Estatu-Eskualde Planak Kontratuen barnean Estatuak finantzaketa arloan egindako ahalegin gero eta handiagoak, eta (c) beste instituzio batzuen bitartekari eta finantzari gisa bete duen egitekoa -batez ere komuna arteko lankidetzari dagokionez- kontuan hartzen baditugu, lurralde-kolektibitatearen indartzea ikus daiteke, zeinak hasiera batean oso botere mugatua bazuen ere, Frantziako lurralde-sisteman ezinbesteko bilakatzen ari baita denboraren poderioz.

Pirinio Atlantikoetako departamenduan (PAD) Euskal Herriko lurraldeak (Iparralde) eta Biarnokoak barneratzen dira administrazio-egitura bakarrean, hiriburua Pauen kokatzen delarik. 592.000 biztanle ditu 7.645 km2 eta 543 udalerriz osatzen den lurraldean. Aldi berean, hiru administrazio-barrutitan (Arrondissements) banatzen da eta horietariko bakoitza dagokion azpi-prefektuak zuzentzen du: Baiona, Oloron-Sainte-Marie (Zuberoako kantoiak eta Biarnoko beste batzuk barneratzen dituena) eta Paue.

Pirinio Atlantikoetako departamenduaren Kontseilu Nagusiak aipatu hiriburuan du bere egoitza eta UDFko buruzagi François Bayrou izan da bertako presidente ondoz ondoko hiru agintalditan. Hala ere, legedian agintari bakoitzaren kargudun hautatuen kopurua murrizteko betebeharra ezartzen da eta, horren ondorioz, 2001ean Kontseilari Nagusiaren kargua utzi egin zuen. Orduan Jean Jacques Lasserrek (UDF) hartu zuen presidentetza, egun Hautetsien Kontseiluko Presidente eta Euskal Herriko Garapenerako Kontseiluaren Presidenteorde denak. Gerora, 2008ko kantondar hauteskundeen ondoren, Jean Castaings hautatu zuten presidente, La Bastide Clairence kantoitik hautetsia. Politikari dagokionez, 2004an departamenduko kantoietan zentro eskuindarra gailendu zela ikus daiteke argi eta garbi (16 PSFk, 14 RPRk, 21 UDFk eta 1 Abertzaleen Batasunak). Dena den, 2008ko hauteskundeetan bestelako emaitzak eman ziren eta ezkerrak eta eskuinak 26 eserleku eskuratu zituzten, hurrenez hurren. Dena den, presidentetza eskuinaren eskuetan geratu zen adin nagusiena zuen hautagaia izateagatik. 52 kontseilarietatik, 2004an Euskal Herriari zegozkion 21 karguak honela banatu ziren: 3 ordezkari sozialista (eta komunista), RPRko 5, abertzale 1, eta UDFko 12 hautetsi kristau-demokrata. 2008an eskuinak 13 kontseilari erdietsi zituen eta sozialistek 7 hautetsi. Azken horiei beste kontseilari euskaltzale bat gehitu behar zaie. Azkenik, eta horren harira, azpimarragarria da abertzaletasunak gora egin zuela (%40) azken kantondar hauteskundeetan; modu horretan, alderdi abertzale guztiak aintzat hartuz gero bata bestekoa %20aren gainetik kokatzen da, zenbait kasutan bigarren indar bozkatuena delarik.

Como ya hemos apuntado, la Constitución francesa de 1958, establece en su artículo 72 que las colectividades territoriales de la República son los departamentos, los municipios y los territorios de ultramar. Toda otra colectividad territorial deberá ser creada por ley. Como señala Arguimiro Rojo:

De esta forma, las tres primeras instituciones, al ser creadas por el poder constituyente, sólo podían ser eliminadas mediante una derogación o revisión de la Constitución. Por el contrario, al ser creadas por ley, las regiones tenían una garantía de existencia menor que las anteriores. Sin embargo, y a efectos prácticos, todas estas colectividades territoriales están sometidas a las mismas prerrogativas constitucionales (Iriondo, 1997), y el peso de las Regiones se ha ido acrecentando paulatinamente al asumir un importante papel, fundamentalmente en el ámbito de la planificación económica y de la ordenación territorial, capaz, como veremos, de comenzar a desplazar la hegemonía histórica de los departamentos en el entramado institucional francés.

Las Regiones adquieren el rango de colectividades territoriales en virtud de la ley del 2 de marzo de 1982, que señala que, "serán administradas por un Consejo Regional elegido por sufragio universal directo". Pero también encontramos una serie de límites al principio de libre administración de los territorios, entre los que destaca por su especial significado en las regiones el que hace referencia la indivisibilidad de la República, de forma que ésta no debe constituir ningún tipo de amenaza a la unidad del Estado:

La Región posee un modelo organizativo propio con ciertas particularidades respecto de los departamentos y los municipios, resultante de sucesivas modificaciones legislativas:

1. Al igual que en el resto de Colectividades Territoriales, la gestión de los asuntos regionales queda encomendada a una asamblea deliberante y a un ejecutivo;
2. A diferencia del resto de las unidades sub-estatales, se añaden a este nivel regional una serie de órganos consultivos entre los que destaca el Comité Económico y Social.

El Consejo Regional se constituye en el órgano gestor de la región, elegido por sufragio universal directo y constituido por los consejeros regionales. Este consejo, que puede ser disuelto por un decreto del Consejo de Ministros, dirige y resuelve mediante sus deliberaciones los asuntos de la Región. Sus competencias son (a) la aprobación del presupuesto regional, (b) la elaboración y aprobación del Plan Regional y la participación en la elaboración del Plan Nacional, (c) la organización, en el marco de la cooperación transfronteriza -y con la autorización del Estado- de contactos regulares con regiones limítrofes de otros países, (d) la conclusión de acuerdos con las demás regiones del país, (e) velar por la promoción y desarrollo económico, social, sanitario, cultural y científico de la Región, (f) la promoción de la ordenación del territorio, (g) la preservación y cultivo la identidad regional, (h) la intervención en el campo económico a semejanza de las comunas y los departamentos, (i) la dinamización de la Formación Profesional, (j) la gestión de los canales y puertos, y (k) la construcción y conservación de los liceos (últimos ciclos de la enseñanza secundaria).

El Comité Económico y Social (Comité économique et social) incide (a) en la preparación y ejecución del Plan del Estado en el ámbito regional, (b) en la elaboración del Plan Regional de Desarrollo y en la realización del balance de gastos, y (c) en la redacción del proyecto de presupuesto regional. Se trata de un órgano consultivo obligatorio, aunque no vinculante, para asuntos de carácter económico, social y cultural, e incluso cualquier otro aspecto de la vida regional. En su composición, este órgano cuenta con la participación de los representantes empresariales, sindicales, de educación nacional, de organismos cuyo marco de actividad sea regional (turismo, organizaciones de consumidores...), así como cualquier persona que por sus méritos o capacidad de aportación pueda colaborar en el desarrollo de la Región.

Finalmente, cabe destacar el papel que ha jugado el proceso de construcción europea en la creciente importancia de estas colectividades territoriales en el marco de la administración francesa, fundamentalmente gracias a la puesta en marcha de mecanismos que permiten instaurar formas de cooperación con otras regiones, así como ejercer una función de lobby o grupo de presión que permita obtener beneficios para su territorio de las instancias comunitarias.

Por una parte, la legislación otorga a las regiones la capacidad de llegar a acuerdos con instancias sub-estatales de otros países. Así, el artículo 65 de la Ley de Descentralización prevé que:

Pero, a la exigencia de autorización previa al Gobierno, se añade un segundo requisito para el inicio de la cooperación transfronteriza: la existencia de un acuerdo bilateral entre el Estado francés y el otro Estado al que pertenezca(n) la(s) entidad(es) con la(s) que se desea entablar colaboración. De esta forma, podría darse el caso de que, a pesar de que exista un acuerdo básico entre autoridades regionales de dos países, la cooperación transfronteriza no llegara a materializarse por no contar con la aprobación de las autoridades centrales francesas. Incoherencia entre los sujetos de la cooperación y la capacidad de decisión, que no es precisamente un factor positivo para la cooperación transfronteriza. A pesar de todo, la región de Aquitania (Aquitaine) por una parte, y la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra por otra, han constituido una asociación transfronteriza por medio del Protocolo de Cooperación firmado en dos tiempos, en 1989 entre las dos primeras, y en 1992, incorporándose la última.

Por otra parte, se han iniciado nuevas formas de participación de las Regiones francesas en el proceso de construcción europeo. En primer lugar, éstas han establecido delegaciones en Bruselas que funcionan como centros de recogida de información. Estas oficinas regionales presentan una vocación modesta en relación con las de las regiones de otros Estados, estando enfocadas directa y exclusivamente al desarrollo económico, y lejos de cualquier pretensión de convertirse en una forma de representación diplomática. En segundo lugar, estas instituciones son miembros, e incluso promotoras, de asociaciones interregionales como la Conferencia de las Regiones Periféricas y Marítimas (que incluye el Arco Atlántico y el Arco Mediterraneo) y la Asamblea de las Regiones de Europa. Por último, los políticos locales franceses participan de forma activa en el Comité de las Regiones (Loughling, 1999).

En definitiva, y teniendo en cuenta los elementos presentados, algunos autores (Palard, 1994) consideran que en los últimos años se ha pasado de identificar las regiones con un mero escalón administrativo destinado a mejorar las iniciativas del Estado, a considerarlas como instituciones menos tuteladas, cada vez más integradas en el sistema, capaces de coordinar la acción de sus diferentes componentes y de promocionar la ordenación económica. Así, los actores políticos y económicos van orientando paulatinamente su acción y estrategia en torno a un dispositivo institucional que, aunque no era tomado en cuenta en los 80, en la actualidad ha asumido un poder determinante que llega a cuestionar incluso un modelo de ordenación territorial que ha pivotado durante 200 años sobre los departamentos.

La región de Aquitania e Iparralde: La región de Aquitania, cuya capital es Burdeos, está constituida por los departamentos de Pirineos Atlánticos, Dordogne, Landes, Lot et Garonne y Gironde. Su extensión es de 41.308 kilómetros cuadrados (7,7% del total de la superficie francesa) y su población asciende a los 2,8 millones de personas. El carácter rural de esta colectividad territorial se observa en la gran cantidad de municipios que la componen: 2.290 frente a los 250 de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) o los 272 de la Comunidad Foral de Navarra (CFN). Así, más del 50% de la población reside en comunas de menos de 5.000 habitantes, y sólo el 14% de la población vive en las 4 ciudades de más de 50 mil habitantes, de las únicamente Burdeos supera los cien mil.

Por el modelo de desarrollo industrial de su capital, similar al de la CAPV, desde determinados ámbitos se ha destacado la importancia estratégica que puede jugar este núcleo, junto a Bilbao, en la vertebración del Eje Atlántico. De esta forma, el BAB y la diputación de Gipuzkoa convierten este espacio intermedio en un enclave estratégico que justifica la puesta en marcha de estrategias de cooperación transfronteriza que se concretada en la vertebración de la Eurociudad Baiona - San Sebastián. De igual forma, la región de Aquitania colabora estrechamente con la CAPV y la CFN desde hace casi dos décadas.

Udalerria (comune) Frantziako Estatuko toki-administrazioaren oinarrizko unitatea da. 36.750 udalerri zenbatzen dira, herena 500 biztanle baino gutxiagokoak eta 10.000 udalerri dira 500 eta 2.000 biztanle artean kokatzen direnak.

Horrenbestez ia 37.000 udalerri, kopuru adierazgarria, Europar Batasuneko kideen artean batzen duten kopurua erraz gainditzekoa; horren eraginez, hurrengo atalean ikusiko dugun moduan, botere publikoek komunak berriz elkartzea sustatu dute (Komunitate urbanoa -Communauté Urbaine- komuna arteko sindikatua -Syndicat Intercommunal-, pays,...).

Iraultzaren ondoren udalerrien norakoa eta eduki juridikoa eraentzen duten legeetako lehenengoan ezartzen denez:

Horrenbestez, "jatorrizko" boterearen -tokiko arazoak ebazteko eskumena duena- eta botere "eratorriaren" -delegazio bidez udalerria gaitzen duena bere muga geografikoen barnean Estatuko administrazioari dagozkion arazoak ebazteko- arteko bereizketa dugu. Berriro ere, izaera hibridoa hautematen da: kolektibitate deszentralizatu modura eta administrazio-barruti modura. Nolanahi ere, aipagai dugun biztanlerian eragin urria duen dualismo hori, arindu egin da denboraren poderioz, lehenengo ezaugarriak bigarrenaren gainetik hartu duen gero eta garrantzia handiagoaren ondorioz (Moureau, 1999).

Hortaz, udalerriak bi funtzio ditu funtsean: alde batetik Estatuko administrazioari dagokion entitatea da, hark esleitzen dizkion zereginak bete behar dituena; eta, beste alde batetik, legez debekatzen ez den eskumen oro gauzatzeko autonomia duen ordezkaritza-organoa da.

Oinarrizko eskumen-printzipioa, komunetan aplikatzekoa, XIX. mendearen amaieran finkatu zen, 1884ko 2121-29 legean, zeinaren arabera, "Udal-kontseiluak komunatako arazoak arautzen dituen bere deliberazioen bidez"; (itzulpen moldatua gaztelaniatik). Horrek eskumen osoa ematen dio instituzio horri komuna bakoitzaren hedadura lurralde-esparru gisa hartzen duen edozein auziren gainean. Printzipio gidari horren aurrean, Conseil Municipal delakoa mugatu egiten dute alkateari dagozkion eskumenek, eta prefektuaren legediaren eta aurrekontuen kontrolak.

Beregain dituen eskumenen artean hainbat onurabide nabarmendu behar dira: (a) aurrekontuaren eztabaida eta bozka, tasa eta zergak finkatzea, mailegu-motak finkatzea, (b) komunako ondarea kudeatzea, (c) udal-zerbitzu publikoak sortu eta antolatzea, (d) justiziazko ekintzak baimentzea, komunaren izenean edo haren babesean prozesu bat abiatuz, (e) ikastetxeak eta oinarrizko eskolak eta ama-eskolak ezartzea, eta (f) enpresa pribatuei laguntzea.

Aldez aurretik adierazi dugun bezala, Udal-kontseiluaz gain, udalerri bakoitzaren barnean alkateak funtsezko zeregina betetzen du, hark baitaratzen baitu komunako botere exekutiboa. Hautaketa egiteko metodoa sekretupeko zenbaketa bidezkoa da eta ezinbestekoa da lehen bi itzulietan gehiengo osoa lortzea edo hirugarren itzulian gehiengo sinplea erdiestea. Prozedura bera erabiltzen da alkate-ondokoentzat. Azken hauek ezin dira Udal-kontseiluko kide guztien %30 baino gehiago izan.

Udal-agintari gorenak lau botere-kategoria ditu:

1. Alkatea Udal-kontseiluko exekutibo modura.
2. Alkatea Udal-kontseiluko delegatu modura.
3. Alkateari dagozkion berezko botereak, bi eremutan: (a) komunako langileen buruzagi modura, (b) udaltzaingoaren agintari modura.
4. Azkenik, alkatea udalerriko Estatuaren ordezkaria da eta 1881. urtera arte administrazio zentralak hautatzen zuen zuzenean. Egun, alkateak lege eta araudiak nahiz segurtasun orokorreko neurriak argitaratu eta egikaritzeko eta legez esleitzen zaizkion funtzio bereziak (hauteskunde-zerrendak ezartzea, mutiko gazteak errekrutatzea,...) beregain hartzeko betebeharra dauka. Funtzio horri dagokionez, juridikoki, mendekotasun egoeran aurkitzen da hierarkian, prefektuaren mende. Hierarkia hori aldagaitz mantendu da deszentralizazio-legeen gainetik.

Azkenik, (a) alkateak duen izaera betearazleari, (b) Estatuko ordezkari gisa duen zeregina, Parisen aldarrikatutako legedia udalerrian betetzekoa, eta (c) 2000. urtera arte lurralde-unitate ezberdinetan hainbat kargu betetzeko zuen aipatu gaitasuna erantsita, kargu horri garrantzia handia aitortzen dion administrazio-sistema bat finkatu ahal izan da. Historikoki, alde batetik, toki-entitate deszentralizatuak legezkotasun-iturri eta Estatuko goi-instantzietara jauzi egiteko esparru izan dira hartarako aukera duten hautagaientzat; beste alde batetik, tokiko hautetsi batzuek Estatuan eta eskualde edo departamenduetan duten erantzukizun partekatuari esker, toki-unitateen eskariak asebetetzea bermatu edo ahalbidetu da. Elementu horiek, besteak beste, alkateek hainbat azpisistematan duten funtzio nabarmena baldintzatzen dute, adibidez, Euskal Herrian.

Iparraldeko udalerriak: Iparralden 158 udalerri daude, horietatik 8 baino ez dira 3.500 biztanle baino gehiagokoak. Horietako hirutan (-Angelu, Miarritze eta Baiona) 112.000 pertsona bizi dira, eta kontuan izan behar da lurralde horretan orotara 290.000 biztanle zenbatzen direla. Hala, esate baterako, Euskal Herriko barnealdeko bi hiriburu historikoetan (-Donibane Garazi Behe Nafarroan eta Maule Zuberoan) ez da 3.500 herritarren langa gainditzen.

Laurogeita hamarreko hamarkadaren amaieran, sozialistak zeuden agintean, Leonel Jospin Lehen Ministroa zelarik, eta lurralde-antolakuntza gauzatzeko dinamika berria garatu zuten; lurralde-kolektibitateei eragin ez arren, udal-mailak zuen garrantzia kuantitatiboa ezaugarri zuen estatuko errealitate korapilatsua askatu nahi zuena.

Frantzian udalerri asko zeuden eta horren ondorioz Administrazioak, alde batetik, udalerrien (commune) bateratzea eta, beste alde batetik, komunen arteko lankidetza bultzatu behar izan zuen. Lehenengoari dagokionez, berariaz edo hala inposatuta, hainbat udalerri administrazio-entitate bakarrean batu ziren. Bigarren kasuan, komunak mantendu egin ziren, baina botere publikoek ahalik eta modu funtzionalean kooperatzeko baimena eman zieten. Azken eredu horretan aukera anitz dago, baina guztietan bi ezaugarri nabarmentzen dira: elkartutako komunak toki-kolektibitate gisa mantentzen dira eta batasun horretan erabiltzen den esparru juridikoa ezarpen publikoarena da.

Komunen arteko lankidetzarako formulen artean hauek azpimarratu behar dira: a) komunen arteko sindikatuak, joera bakar edo anitzekoak, b) aglomerazioak eta c) pays delakoa.

Udalerriak Komunen Sindikatu batean batzeari esker elkarren ondoko edo mugakide diren komuna ugariren arteko lankidetza ahalbidetzen da, zerbitzu edo obra bat gauzatzea zilegitzeko xedea duen elkarte baten barruan, toki-unitate bakoitzak dituen baliabideei so -edo kostuei so- bestela ezinezkoa izango bailitzateke aipatutakoak gauzatzea. Sindikatu hori joera bakarreko (Syndicat intercommunal à vocation unique SIVU) -helburua bakarra denean- edo joera anitzeko (Sindicat Intercommunal à Vocation Multiple SIVOM) -elkartzearen bidez hainbat kontu konpondu nahi direnean- ezarpen publikoa hautatzeko egitekoa duen administrazio-erakundea da. Sindikatu horien eskumenak hura osatzen duten komunek dituzten nahimenen eta hari emandako transferentzien baitakoak izango dira. Modu horretan, eskumen horiek areagotu egin daitezke, betiere, elkartea abiaraztean ezarritako helburua errespetatuz. Komunek sindikatuaren funtzioak beste esparru batzuetan aplikatu nahi badituzte, elkarte berri bat eratu beharko dute. Azkenik, sindikatuaren eraketa erabateko berdintasunean oinarritzen da, izan ere, komuna bakoitzak bi delegatu ditu, bakoitzari dagokion udal-kontseiluak izendatuak; eta, bitartean, ezarpen publikoek finantza arloko autonomia dute berezko aurrekontuen bidez (Leurquin: 1998).

Distritu Urbanoa -egun Aglomerazio Komunitatea (Communauté d'Agglomération)- bestelako komuna elkarketa bat da, sindikatuekin bi alderditan ezberdintzen dena: funtsean urbanoak diren ingurunetara bideratzen da, eta integrazio instituzionala sindikatuetan baino handiagoa da. Modu horretan, Distritu bakoitzak gutxieneko eskumenak ditu, hura osatzen duten udalerrien hainbat eskuduntza derrigorrez hara eramaten baitira. Horrez gain, guztien adostasunaren eta berdintasunaren arauak ez dira aplikatzen. 1999ko ekainaren 25eko 99-533 zenbakidun Legearen bidez (indarrean dagoen legedia aldatzekoa, 95-115 legearen bidez ofizialdua) Distrituak Aglomerazio bilakatzen dira, izan ere, aipatu legean ezartzen denez:

Proiektu horren bidez instituzio horrek garapen ekonomikoari, kohesio sozialari, antolamendu eta hirigintzari, garraio eta ingurumen-politikari eta baliabideen kudeaketari dagokienez ezartzen dituen norabideak finkatzen dira. Proiektua taxutzeko ezinbestekoa da Garapenerako Kontseilua (Conseil Développement) abian jartzea, baliabide ekonomiko, sozial, kultural eta elkartezko ordezkariz osatzen dena. Erakunde horrek izaera aholku-emailea du Aglomerazioarekin lotutako auzi guztietan, bereziki antolamenduari eta garapenari dagokienez. Aldi berean, 2000ko ekainaren 6ko Dekretu-proiektuan, 4. artikuluan ezartzen denez Aglomerazioak Estatuarekin kontratuak eratzeko gaitasuna izango du Estatu eta eskualdeen arteko Kontratuen kasuan. Sistema horrekin, departamenduz azpiko administrazio-maila batek beste administrazio-maila batzuekin gobernu arteko balizko harremanak (RIG) izateko aukera zabaltzen da lehen aldiz; horrela, lurralde-antolakuntza sareak konstituzio izaera ez duten eragileetara zabaltzen dira.

Iparralde eta komunen arteko egiturak: Iparraldeak duen aitorpen urriari biztanle gutxi dituzten udalerrien sakabanaketa handia eransten badiogu, azken hamarkadatan abiarazitako komunen arteko egitura handiak uler daitezke. Horien artean Alkateen Biltzarra nabarmendu behar da, duen izaera sinboliko eta historikoagatik, betetzen dituen funtzioengatik baino gehiago. Komunen arteko lankidetzarako egitura horien artean azpimarragarria da Iparralden Baiona-Angelu-Miarritze hiri-aglomerazioaren garrantzia. Era berean, aurrerago ikusiko dugun moduan, Joera Bakarreko (SIVU) eta Joera Anitzeko (SIVOM) komunen arteko sindikatu ugari daude. Horien artean nabarmentzekoak dira Zuberoakoak, edo euskal kultura sustatzen duen Sindikatua. Nolanahi ere, formula horiekin oraindik ez da lortu demografiari, soziologiari eta ekonomiari so hain ezberdinak diren kostaldearen eta barnealdearen arteko haustura historikoa gainditzea. Hori dela eta, 1997az geroztik Pays Basque herrialdea (pays) prefektuaren aginduz mugatzen da, modu horretan, Iparralderen lehen administrazio-aitorpena erdiesten delarik.

Lankidetzarako Sindikatuak eta Aglomerazioak Iparralden: 2009an komunen arteko 10 egitura nabarmentzen dira lurralde horietan barna:

1. Baiona, Angelu eta Miarritze komunak barneratzen dituen BAB Aglomerazioa, 112.000 biztanle dituena eta segidan aztertuko duguna.
2. Eta komunaz osatutako 9 komunitate (communauté de comunes): Zuberoako (Soule) komunitatea, Maule eta Atarratzeko kantoiak barneratzen dituena; Bidaxuneko kantoiko udalerriena; Iholdikoa; Errobikoa, Uztaritze eta Ezpeletako kantoiak barneratzen dituena; Garazi-Baigorrikoa; Nive-Adour, Hiriburu inguruko udalerriak barneratzen dituena; Amikuzekoa, Donapaleu inguruan lekutzen dena; Sud Pays Basque (Hego Lapurdi) delakoa, Hendaia eta Donibane Lohitzune inguruan kokatzen dena, eta Hazparne.
3. Esan bezala, aldi berean, Joera Anitzeko komunen arteko hainbat Sindikatu (SIVOM) -hori da Baigorriren kasua- edo Joera Bakarreko komunen arteko hainbat Sindikatu -hori da euskal kultura sustatzeko komunen arteko sindikatuaren kasua- daude. Komunen arteko harreman ugarien adibide dira 2003an zenbatzen diren 70 elkartzeak (gehienak, besteak beste, ikastetxeekin eta ur-tratamenduekin lotutako joera bakarreko komunen arteko sindikatuak).

Ikusi dugun moduan Aglomerazio Komunitatea funtsean urbanoak diren ingurunetara bideratzen da, eta horietan integrazio instituzionala sindikatuetan baino handiagoa da.

Horregatik kuantitatiboki (biztanle kopurua eta finantza-baliabideak aintzat hartuz) eta kualitatiboki (lurralde hauen garapenerako ardatz nagusia izateagatik) Baiona-Angelu-Miarritze Aglomerazio Komunitatea da garrantzia handiena duen lankidetzarako egitura. Aglomerazio horrek 1999ko abenduaren 17an hasi zuen bere bidea, hainbat hamarkadaz Distritu modura hiru herri horiek garatutako lanekin jarraitzeko. Hauek dira aglomerazio horren funtsezko eskumenak: hiri-ingurunearen garapen ekonomikoa, etxebizitza-politikak, ingurumenaren babesa, goi-hezkuntza, eskualdeen arteko lankidetza, espazioaren antolamendua, zirkulazioa eta aparkalekuak, eta zerbitzu publikoak (BAB, 2009). 2004an Aglomerazio-proiektu bat idatzi zuten, 6 helburu nagusi eta 2004-2010 bitartean garatu beharreko ekintza ugari barneratzen dituena. Proiektu hori 217 milioi euroko aurrekontu batekin aurkeztu zuten. 2008ko aurrekontuari behatuz gero Aglomerazio Komunitatearen diru-sarrerak 240 milioi eurokoak direla ikus daiteke, 1999an erregistratutako 78 milioiak erruz gainditzen direlarik. 2000. urteaz geroztik Estatu eta eskualdeen arteko Planeko Kontratuen barnean Estatuarekin Kontratuak egiteko gaitasuna dauka, horri esker, jarduteko gaitasun berezia daukalarik. 24 ordezkaritzaz osatzen da (9 Baionan, 8 Angelun eta 7 Miarritzen) eta egun Miarritzeko alkate Didier Borotra da bertako presidente.

Erakunde hori ezinbesteko eragilea bilakatu da Iparralden honako arrazoiak direla medio: a) kontratuak egiteko gaitasunagatik, b) hiru herri horiek Euskal Herriaren garapenerako mutur gisa duten garrantziagatik, c) distritu gisa lortzen duen instituzionalizazio goiztiarragatik, aglomerazio modura eratzean are gehiago sendotu zena, d) departamenduko, eskualdeko eta estatuko erabakietan bertako arduradunek duten garrantziagatik, e) finean, bertako hautetsiek Euskal Herriko (Pays Basque) Garapenerako Kontseiluan eta Hautetsien Kontseiluan duten garrantziagatik.

Alkateen Biltzarra, udalerrien arteko lankidetzarako beste modu bat Iparralden: Iparralderen errealitate historikoa eta probintziakoa ikusteko xedez, laurogeita hamarreko hamarkadaren erdialdera arte Biarnorekin batu aurretiko Euskal Herriko probintzien egituraketa islatzen saiatu dira hainbat instituzio. Hala, asmo horrekin, 1965ean eta 1968an Lapurdiko Biltzarra eta Behe Nafarroa eta Zuberoako Biltzarra sortu ziren hurrenez hurren. Helburu berak zituzten, hau da, biltzar bakoitza osatzen zuten herrietako baterako arazoak ikertu eta ebaztea. Udalerrietako alkateak ziren bi erakunde horietako kideak, eta ez udalerrietako ordezkariak. Horrek ordezkaritza mugatzen zuen, baina kide batzuen garrantzia areagotu egiten zuen (Labedan, 1998).

Dena den, sistema politikoaren zutabe ziren bezeroen arteko harremanen eraginez bi instituzio horiek (Lapurdiko Biltzarra eta Behe Nafarroako eta Zuberoako Biltzarra) hautetsi nagusiek eta Estatuko agintariek zehaztutako statu quo egoera zilegitzen zuten eragile bilakatu ziren hainbat hamarkadatan. Horrenbestez, sistema politiko eta administratiboa integratzeko organo gisa egituratzen dira. Ildo horretatik, udalerri txiki eta ertainetako hautetsiek beren eragin mugatua areagotu nahi zuten instituzio horien bidez, tokiko boterearen benetako jabeen babesa irabaziz. Bestalde, tarteko kargudunek hautetsi nagusien eta Estatuko ordezkarien arreta bereganatu nahi zuten, botere-sisteman zuten egoera hobetzeko xedez (Chaussier, 1997). Aldi berean, erakunde horiei esker tokiko ordezkarien eta Estatuko zerbitzu ez-kontzentratuetako ordezkarien (konkretuki prefektuaren azpikoena) arteko harremana sendotu zen, alkate gehienek Administrazioarekiko zuten harremana eta, neurri batean, mendekotasuna ere berrelikatuz. Hori dela eta, departamenduen aldeko sektoreek (Iparralderentzat berezko departamendua sortzearen aldekoak) eragozpen larriak aurkitu zituzten 80ko hamarkadan Biltzarra beren aldarrikapenari begira jartzerakoan. Azken finean, handikien sistemaren eraginez aipatu bi instituzioak departamenduaren aurka jarri ziren laurogeiko hamarkadan.

Edozein kasutan ere, Departamenduaren aldeko Hautetsien Elkarteak (AED) abiarazitako ekimenez fusio historiko bat erdietsi zen 1994ko irailaren 23an, Euskal Herriko Alkateen Biltzar Bakarra ekarri zuena. Erakunde berri hori lurralde horietako 158 komunatako udal-ordezkari nagusiekin eratu zen, Urruñako alkate Daniel Poulou presidente zelarik. Biltzar berria aurreko instituzioen funtsak baliatuz finantzatu zen, eta udalerri/biztanleko 0,05 euroko kuota ezartzeari esker. Aurreko Biltzarrek zituzten funtzioak hartu zituen, eta lehen bileran bertako kide izango diren ordezkari politikoak aukeratu ziren, Euskal Herriko Garapenerako Kontseiluko gainerako gizarte-eragile, ekonomiko eta kulturalez gain.

Hala ere, Biltzarraren eboluzioan 90eko hamarkadan Iparralden ematen diren aldaketak hautematen dira. Hala, departamenduaren aldeko aldarrikapena ahultzeko erakunde izatetik aldarrikapenaren bultzatzaile izatera pasa zen, 1996an departamenduen aldeko sektoreak legitimatzen dituen instituzio "ostalari" bilakatzen delarik. Azkenik, Biltzarraren estrategiak izandako irauli horretan hautetsi txikien altxamendua islatzen da, administrazioaren eta botereak ematen dituen pribilegiozko harremanak galtzeko beldur diren handikien aurka. Horrekin lotuta, Alkateen Biltzarrak zeregin garrantzitsua izan zuen Iparraldeko instituzioak sustatzeari zegokionean.

1. 1998an dokumentu bat idatzi zuen, departamendu baten sorrerak ekarriko zituen onurak azalduz.
2. 1999-2001 bitartean Iparraldeko udal-kontseilu guztietan kontsulta bat bultzatu zuen. Kontsulta hartan instituzioen aldeko eskariak irabazi zuen, lurralde horretako herritar gehienen udal-ordezkariek babestu zutelarik.
3. 2003an legedi berriak ematen zituen abaguneak baliatuz sinadura-bilketa bat egitea proposatu zuen euskal departamendu bat sortzeari buruzko erreferendum bat egiteko.
4. 2004an bertako presidentea Euskal Herriko Laborantza Ganbararen inaugurazioan izan zen Ganbara horri babesa eskainiz. Hurrengo egunean, prefektuak haren aurkako salaketa jarri zuen auzitegian izen eta eskumen publikoen usurpazioa leporatuta (Ahedo, 2006).

Lurralde-antolakuntzaren premiak eta kohesio jakin bat eta instituzio-eremu bakarrean ere islatzen ez den interes zehatz bat barneratzen dituen landa-ingurune eta hiri-inguruneak partekatzen dituen espazioak egoki garatzeko betebeharrak bultzatuta, Frantziako agintariek administrazio-egiturak bideratzeko bide berriak aztertu dituzte. Horrela, Frantziako Lurralde-antolakuntzarako Orientabidearen 95-115 Legean (1995eko otsailak 4) kontzeptu berri bat barneratzen da: herrialdea (Pays). Herrialde edo pays delakoak interes ekonomiko eta sozialak bateratzen ditu eta, era berean, kasu horretan, hiriaren eta landa-ingurunearen elkarrekiko elkartasunaren bermea da. Herrialde horrek (pays) kohesio geografiko, kultural, ekonomiko eta soziala izan behar du. Beranduago, 1999an legedia aldatzean (ekainaren 29ko 99-533 zenbakidun Voynet Legea) administrazio-maila hori "proiektuen esparru" bilakatzen da; izan ere, herrialde (pays) bakoitzak bere egoeraren diagnosia egiteko eta garapenerako beharrezkoak ikusten dituen neurriak planteatzeko aukera ezartzen da.

Bide horretatik, 1999ko legearen 22. artikuluan ezartzen denez "lurralde batek kohesio geografiko, kultural, ekonomiko eta soziala duenean, herrialde (pays) aitorpena jaso dezake bertako komunen edo elkartzeen ekimenez"; (itzulpen moldatua gaztelaniatik). Aglomerazioetan gertatzen den moduan, herrialdeak (pays) "Herrialde Gutun" bat taxutu beharko du -Departamendu eta Eskualde interesdunen lankidetzarekin-. Bertan, dagoeneko esparru hori garatzera antolatu eta bideratutako tokiko dinamikak aintzat hartu beharko dira. Gutun hori komunek eta elkartzeek osatu beharko dute eta, besteak beste, hiri-ingurunearen eta landa-ingurunearen elkarrekiko elkartasuna sendotzea du helburu. Neurri horiek abiarazteko, Garapenerako Kontseilu bat sortzea aurreikusten da, eragile sozial, kultural, politiko eta ekonomikoz osatua. Modu horretan, Euskal Herriari dagokionez garapen osoa ahalbidetuko duten gobernatze-mekanismoak aktibatzen dira.

Herrialde (pays) bakoitzeko lurraldearen garapenaren aldeko jarduna koordinatzeko egitekoa Estatuak duela -gainerako lurralde-kolektibitate eta elkartzeekin batera- adierazi eta zerbitzu publikoaren antolaketa ezartzerakoan esparru hori kontuan hartuko dela aipatu ostean, esan beharrekoa da lege horretan Kontratu Partikularrak ebazteko gaitasuna izango den egitura horretan eman beharreko urratsak zein diren adierazten dela. Era horretan, herrialde (pays) bakoitza Sindikatu Misto modura egituratu behar da edo, bestela, tokiko garapenaren Interes Publikoko (groupement d'intérêt public) Elkartze bat sortu behar da; hala, finantza arloko autonomia duen zuzenbide publikoko pertsona moraltzat joko litzateke. Bestenaz, estatuaren aginteak duen gailentasuna nahikoa argi dago, izan ere:

Herrialdeei (pays) eta Iparralderi buruzko legeak: Lehen aipatu ditugun lurralde-antolakuntzaren premia eta kohesio jakin bat eta instituzio-eremu bakarrean ere islatzen ez den interes zehatz bat barneratzen dituen landa-ingurune eta hiri-inguruneak partekatzen dituen espazioak egoki garatzeko betebeharra aintzat hartuta, Iparralden hautematen den administrazio-egitura berri baten premia azaltzen da, Frantziara hedatu aurretik: herrialdea (pays).

Horrela, herrialdeen (pays) egituraketan ezaugarri berri batzuk agertzen dira Frantziako administrazio-egitura tradizionalarekin alderatzen badugu: a) "Herrialde Gutuna" idazteko prozesuak, alde batetik, gizarte zibileko ordezkarien eta kargudun hautatuen arteko eta, beste alde batetik, kargudun hautatu horien eta Estatuaren arteko taxuera "partekatua" eskatzen du; eta b) instituzio hori landa-ingurunearen eta hiri-ingurunearen arteko ezberdintasun gero eta handiagoei aurre egiteko irtenbide bideragarri gisa aurkezten da.

Nolanahi ere, instituzio horiek sortzerakoan kontuan izan beharreko hainbat elementu gatazkatsu ageri dira: a) politika publikoak gizarte zibileko ordezkariekin batera adostu behar izateak kargudun hautatuen artean sorraraz dezakeen mesfidantza; b) kontratuzko harreman bat mantendu ahal izateko herrialdeak (pays) Interes Publikoko Elkartze gisa edo Sindikatu Misto gisa eratu behar dira; edo c) ageri duten inplementatzeko gaitasunik eza, izan ere, Voynet Ministroak adierazten duenez:

Esan bezala, euskal lurraldea da Frantzian herrialde (pays) gisa zedarritutako lehenengoa: Hala, 1997ko prefektuaren aginduz Iparralden aplikatzen den administrazio modu berri horri esker, 1994-1995az geroztik lurralde-antolakuntzaren politika publikoa dinamizatzen duten Garapenerako Kontseiluaren eta Hautetsien Kontseiluaren jardute-esparrua aitortzea ahalbidetzen da. Horri dagokionez, 1992-1997 bitartean adostasun sozial eta politikoan (1995 eta 1999ko herrialdeei (pays) buruzko legeen oinarrian dagoena) oinarritutako garapenaren filosofia berria gauzatzeko froga-eremu bilakatzen da Euskal Herria.

Dena den, Euskal Herriaren (Pays Basque) dinamikan hainbat elementu ageri dira, gerora Estatuko gainerako lurraldeentzat lege bidez ematen direnekin alderatuta ezberdinak direnak: 1999ko Legearen Garapenerako Kontseiluari, Euskal Herriko kasuan, Hautetsien Kontseilu bat erasten zaio, politikarien mesfidantza arintzeko sortzen bada ere, berez, legitimitate eta ordezkatzeko botere gehiago ematen diona Pays Basque herrialdeari (pays) gainerako herrialdeekin (pays) alderatuz gero; b) Euskal Herriaren kasuan onartzen diren kontratu-sistemek ez dituzte betetzen legedian ezartzen diren eskakizunak, izan ere, ez da beharrezkotzat jotzen Interes Publikoko Elkartze bat edo komuna arteko Sindikatu bat sortzea; c) 1999ko legediko "Herrialdeko Gutunak" dimentsio handiago bat baitaratzen du Iparralderen kasuan 1997az geroztik eta legeak aurreikusten duen sektore-logika gainditzen du. Horrela, Garapeneko Eskemak diziplina anitzeko izaera dauka, sektore anitzekoa. Azken batean, Eskeman ezartzen diren proposamenak oso zabalak dira eta horrek kontratu-sistema espezifikoak ezartzea dakar derrigorrez.

Horren ondorioz, Pays Basque herrialdea (pays) eredu eta salbuespen da, aldi berean. Eredu da gerora legez ematen dena frogatzeko balio duelako; salbuespen da Euskal Herriari dagokion espezifikotasuna baitaratzen duelako, batez ere, aldi berean beste aldarrikapen bat dagoela aintzat hartzen bada, politika publikoarekin lotura estua duena eta Estatuari ere eragiten diona: euskal departamendua sortzearen aldeko jarrera.