Durante la primera mitad del siglo XIX, Bilbao fue creciendo sin un plan. Constreñida dentro de un término municipal que le impedía extenderse, la demanda de alojamientos se resolvía haciendo crecer en altura el tejido urbano y permitiendo que aumentara la densidad de ocupación. Madoz en 1842 hizo una descripción de la Villa que bien puede servir como indicativo de su situación inmediatamente antes de comenzar a plantearse la necesidad de un gran proyecto de extensión urbana. Registraba una población de 10.243 habitantes que se alojaban en unas 900 casas, distribuidas en 36 calles. En su totalidad, lo edificado ocupaba el Casco Viejo y sus arrabales tradicionales. En 1860, un año antes del decreto de anexión de Abando y del arranque del Plan de Ensanche de Amado de Lázaro, los habitantes eran ya 15.747 y el 90% de los edificios tenía tres o más plantas. La superficie total edificada, que seguía siendo prácticamente la misma que en 1842, era de 28,94 Ha. De manera que, para cuando llegó la anexión, la Villa comercial ya había alcanzado un límite peligroso de densidad.
Por fin, en 1861 se promulgó el decreto de Isabel II que permitía la extensión de Bilbao por la Vega de Abando y por una parte de Begoña. El Plan le fue encargado al ingeniero Amado de Lázaro. Su principal referencia era el Plan de Ildefonso Cerdá para Barcelona, del cual conocía sólo la parte gráfica pero no todo el aparato conceptual. A él remite, el uso de la manzana cuadrada y abierta de 113 metros, con sus esquinas en chaflán, como tantas otras cosas. Amado de Lázaro partía de la base de que Bilbao iba a incrementar su población en 50.000 habitantes en los siguientes 150 años. Adoptaba el estándar de densidad de Cerdá, dando 40 m2/hab. Para ello hacía un cálculo completo de la utilización de toda la superficie de su plan, dedicando el 35% a patios y jardines, otro 35% a solares y el 30% a calle.
En 1862 presentó el proyecto. Ocupaba unas 254 Ha de las que 229 estaban en la Vega de Abando y constituían la parte fundamental. En cuanto a su trazado, la solución adoptada fue muy interesante. Por un lado, se definieron dos grandes ejes vertebradores, uno en dirección norte-sur y otro en dirección este-oeste, que se cruzaban en el centro. Al escoger esta orientación, la ciudad resultante se encajaba sobre el límite del curso de la ría, llegando a prever una dársena, que tendría su enlace con la estación de ferrocarril. A su vez la estación era una de las referencias fundamentales para toda la trama cuya arteria más importante arrancaba de ella. Pero la retícula de manzanas no tenía la misma orientación que los ejes principales. No estaba orientada en el sentido norte-sur, sino que había sido girada 45º con respecto a los ejes centrales y quedaba en dirección noreste-suroeste. Esto suponía la aparición de muchas calles diagonales. Ante este problema, Lázaro ajustó las formas de las manzanas para que en las calles principales las entradas fueran perpendiculares. Así dividía la trama en cuatro cuadrantes articulados desde la cruz central. Dentro de estos cuadrantes las calles se disponían en diagonal con manzanas cuadradas. Sólo en el cruce entre los ejes centrales y los cuadrantes desplazados 45º con respecto a estos, se veía forzado a organizar manzanas pentagonales y hexagonales, para resolver esa rotación de la trama edificatoria con respecto a los ejes. Las manzanas quedaban abiertas y se construiría sólo en dos o tres lados de ellas. Esta decisión le permitía proteger con frentes edificados los lados más expuestos a los vientos del noroeste. El límite del ensanche se cerraba con un paseo arbolado perimetral, rematado por una gran plaza semicircular al sur y un parque en el extremo oeste. En cuanto a la anchura de las calles, preveía que la generalidad fuera de 20 metros de ancho, para una altura igual de la construcción. A las calles del eje vertebrador les daba 50 metros y a las de la circunvalación 30. En la confluencia de las calles de 20 metros aumentó la anchura hasta los 40. De esta manera los problemas circulatorios quedaban resueltos con solvencia.
El Plan fue tildado de utópico y de excesivo, por la cantidad de tiempo, espacio y superficie edificatoria que pretendía cubrir. Se le tachó de excesivamente ambicioso e irrealizable, pero no se puso en duda su calidad. Amado de Lázaro había cometido una serie de errores sin darse cuenta de que, por buena que fuera la traza, esos errores la condenaban. En primer lugar, los anchos de calle planteados eran inviables para el Ayuntamiento, porque tendría que costear la mayor parte de las obras para su urbanización y obtener el suelo o por expropiación o llegando a acuerdos con los propietarios. Lázaro había definido un ensanche en el que un tercio de la totalidad del suelo se iba a dedicar a viario. Eran unas 84 hectáreas. La capacidad del Ayuntamiento de Bilbao en materia de gestión urbanística quedaba completamente desbordada. En segundo lugar, se trataba de un plan que sólo dedicaba un 35% a solares edificables. Los propietarios del suelo veían así que sólo obtendrían rentabilidad de una tercera parte de sus propiedades en el ensanche. Las otras dos terceras partes se dejarían para calles, jardines y patios. Con un aprovechamiento del suelo tan bajo que iba a ser inaceptable para los propietarios, se ganó tenerlos a todos en contra. Pero, además, estos dos factores se cruzaban, formando el tercer gran inconveniente. Si el Ayuntamiento aprobaba el Plan, tendría que lanzarse a hacer convenios y a llegar a acuerdos con los propietarios del suelo para obtener los terrenos del viario y emprender la urbanización. De manera que todo debía resolverse en un tira y afloja permanente entre los propietarios y el Ayuntamiento. Teniendo en cuenta que estos iban a oponerse frontalmente al Plan, cualquier paso del Ayuntamiento estaría seguido, presumiblemente, por un recurso administrativo interpuesto por el propietario correspondiente, complicando y dilatando la tramitación hasta hacerla imposible. Muchos años más tarde, el proyecto de Reforma Interior de la Villa de Bilbao, proyectado por Secundino Zuazo en 1921, murió porque la mayoría de los propietarios afectados y sus inquilinos amenazaron con recurrir en masa el proyecto ante la Administración. No sólo se convirtió en un suicidio político para la Corporación y el Alcalde el intentar ponerlo en marcha; además, la oposición de los afectados hubiera sido insalvable.
Desgraciadamente, Amado de Lázaro cometió el error de dar un aprovechamiento urbanístico muy bajo y, además, definirlo difusamente en su Plan. No es un plan hecho desde la perspectiva del aprovechamiento y no se centra en mostrarlo con claridad en el documento gráfico. Esa es una de las diferencias más significativas entre este Plan y el posterior de Alzola, Achúcarro y Hoffmeyer, de 1876. Este segundo ensanche, que se aprobó, definía perfectamente lo que era edificable y lo que no, cerrando las manzanas y aumentando los usos del suelo lucrativos e interesantes para los propietarios.
En lo sucesivo, en la historia urbana de Bilbao, la consideración del aprovechamiento será fundamental para el éxito de los planes. La necesidad de estimular a los propietarios a construir la ciudad se impondrá definitivamente tras la ley de Ensanche de Poblaciones de 1864. Amado de Lázaro desveló con su fracaso la presencia de esta nueva variable en el panorama urbanístico. Ya no bastaba con tener en cuenta la orientación, la salubridad o la circulación, había que contar con que el aprovechamiento fuera lo suficientemente grande como para satisfacer a los propietarios.
En 1870 se fijó la jurisdicción definitiva de Bilbao que no se había definido con exactitud ni en el Decreto de 1861 ni en el Plan de Amado de Lázaro de 1862. Además, en 1871 el Ayuntamiento designó a los ingenieros Alzola y Hoffmeyer y al arquitecto Severino Achúcarro para que diseñaran el nuevo Plan de Ensanche. En 1876 terminó la 2ª Guerra Carlista y se presentó el proyecto. En 1876 Alzola era nombrado Alcalde de Bilbao. En cuanto al Plan de Ensanche que fue obra de los dos ingenieros y el arquitecto, su rasgo más relevante con respecto al anterior fue su pragmatismo. En primer lugar, la superficie urbanizable se redujo a las 150 hectáreas frente a las 254 de Lázaro. No hay que olvidar que el tejido de la ciudad consolidada, el Casco y sus arrabales, ocupaba 31,63 Ha, sin contar con el Arenal. Aunque la diferencia seguía siendo muy abultada ya resultaba más admisible. El espacio calculado por habitante pasaba de los 40 a los 30 m2. La previsión de crecimiento de la población se afinaba mejor y los autores llegaban a la conclusión de que Bilbao pasaría de los 18.417 habitantes de 1876 a unos 70.000 hacia 1924, fecha en la que el ensanche debería haber sido completamente construido.
En cuanto a la trama del Plan, esta vez sí estaba concebida teniendo en cuenta el aprovechamiento urbanístico. Lo edificable se definía con precisión y el ancho de las calles se reducía drásticamente junto con lo dedicado a espacios libres, fueran jardines o patios. Pero los autores daban un paso más y disponían las manzanas de manera que las edificaciones que ya existían, la mayoría grandes residencias dentro de enormes terrenos ajardinados, quedaran dentro de lo edificable. Así se evitaría el espinoso asunto de expropiar y derribar inmuebles para construir el viario. Los autores intentaron que las calles coincidieran con los tramos de jardín preexistentes, salvando los edificios. Esto explica en gran medida la extraña disposición de las manzanas y la alambicada geometría de algunas de ellas, particularmente de aquellas más próximas a la estación del ferrocarril. En la base de esta disposición se adivinaba la necesidad de contentar a los propietarios, evitando complicadas expropiaciones. Como consecuencia, con el sector privado a favor del plan y con unas cargas urbanizadoras que el Ayuntamiento sí sería capaz de abordar, se hacía un proyecto de ciudad realista y viable, mucho más consciente de las limitaciones del contexto y mucho más pragmático.
En cuanto a la traza, partía de la necesidad de conectar la ciudad consolidada con lo nuevo. Para ello, del puente del Arenal salía una calle, llamada más tarde calle de la Estación, que desembocaba en una plaza circular situada junto a la estación del ferrocarril. De ella salía la arteria principal, la Gran Vía, que dividía a la ciudad por la mitad. Más o menos hacia el centro de su recorrido se abría una plaza elíptica que era atravesada por dos ejes diagonales. La Gran Vía llegaba hasta San Mamés y los muelles de Olabeaga donde se situaba una gran dársena. Un aspecto interesante del plan era la disposición de una zona industrial lindando con la ría que se separaba de la trama residencial mediante la vía del ferrocarril de Bilbao a Portugalete. También el gran parque dispuesto en medio del ensanche entraba en relación con esta zona y separaba el uso residencial del industrial, además de salvar un importante desnivel. Fue una solución bastante razonable para contentar a la Junta de Obras del Puerto que veía una zona nueva para situar muelles, almacenes e industrias. También lo fue para satisfacer la demanda residencial, separando contundentemente ambas áreas.
La conexión con los barrios obreros se hacía mediante la calle Hurtado de Amézaga que recorría el espacio comprendido entre la Plaza Circular y la futura Plaza de Zabálburu. No obstante, la estación separaba con nitidez la zona obrera del ensanche propiamente dicho y la calle San Francisco se prolongaba pero no se aumentaba su anchura. Como resultado, el amplio terreno ocupado por la estación se convertía en un gran obstáculo que en lo sucesivo separaría la zona burguesa de la obrera. El límite del ensanche por el sur estaba a cargo de la Alameda de San Mamés que cerraba el frente edificatorio desde la plaza de Zabálburu hasta la Casa de Misericordia. En cuanto a la anchura de las calles, la mayor era la de la Gran Vía, con 26 metros de ancho. El resto se repartían entre las de 18, 15, 12 y hasta 10 metros.
Para el desarrollo del plan y su gestión, el nombramiento de Alzola como Alcalde de Bilbao en 1876 y de Achúcarro como concejal, así como la creación de la sección de Obras Públicas en el Ayuntamiento, con plantilla fija, fueron fundamentales. Alzola, por su parte, marcó un hito importante al establecer un convenio oficioso pero vigente con los privados para ir obteniendo suelos y urbanizando con la colaboración de los propietarios. Este convenio funcionó de hecho como una ordenanza paralela.
Por diferentes causas, entre ellas la retención especulativa, el ensanche de 1876 se fue llenando de edificación con una lentitud que sorprendería a cualquier observador. En 1890 se produjo la anexión de lo que quedaba de la anteiglesia de Abando. Inmediatamente una gran superficie de suelo muy apropiada para la urbanización entró en el mercado. Pero al no existir una regulación urbanística al margen del Plan de 1876, este terreno, que se quedaba al margen del mismo, fue declarado suelo de las "Afueras". Esto significaba que no se podría construir en él. Ante la presión de los propietarios y viendo que los precios de los solares en el ensanche se volvían prohibitivos, el Ayuntamiento volvió a pensar que la manera de abaratar el suelo era introducir una gran cantidad de él en la oferta urbanizable para así hacer bajar su precio. En 1896 el arquitecto municipal Enrique Epalza recibió el encargo de hacer un nuevo plan para la extensión del ensanche.
En 1898 Epalza presentó su primer plan, que tenía como límites la Alameda de San Mamés y al exterior la línea ferroviaria de Cantalojas a Olabeaga. En su traza se limitó a prolongar el damero de Alzola sin hacer mayores variaciones. El plan se valoró como correcto pero la presión de los propietarios que se habían quedado fuera y la posibilidad de ampliarlo para satisfacer a estos y meter aún más suelo en el mercado, fue cobrando fuerza. Así, se le encargó inmediatamente un segundo plan que tuviera como límite exterior la línea del ferrocarril a Santander. Esto implicaba meter a Basurto, Olabeaga y Zorroza dentro del ensanche y del mercado.
AAZ