Sin duda en los últimos años se han puesto en marcha múltiples experiencias de democracia participativa en el País Vasco. En el ámbito municipal se han desarrollado diversos procesos de participación ciudadana en los que de muy distintas formas y con también diferentes impactos, las deliberaciones y decisiones de conjuntos de ciudadano han estado de alguna forma presentes en las decisiones formales finales implementadas por las Autoridades municipales. Veamos a continuación una descripción sucinta de estas experiencias.
A) Número de experiencias
En un estudio llevado a cabo desde el año 1999 hasta el año 2005 en la Comunidad Autónoma del País Vasco y Navarra, 64 municipios registran un total de 243 mecanismos o experiencias activas. Es un número alto (una media de casi cuatro por municipio), lo que desmiente la imagen previa de que el País Vasco estaba muy atrás en participación ciudadana en comparación con Cataluña y otras zonas del Estado. Hay que decir que hemos excluido de este conteo las iniciativas que no implican comunicación bidireccional entre la institución local y la ciudadanía (sondeos o encuestas de opinión, jornadas, asambleas y reuniones informativas, etc.), los procedimientos de obligado cumplimiento (información y alegación pública en ordenación urbanística y definición de usos del territorio, turno popular en los plenos y comisiones municipales, etc.), los espacios de interlocución de intereses sectoriales como las mesas o consejos de comercio, o los modos de atención individual (quejas y sugerencias, al habla con la alcaldía, defensoría del ciudadano, etc.).
Así pues, la participación ciudadana es una realidad bien instalada en el País Vasco. Y va a más: más de la mitad (54%) de los mecanismos y experiencias identificadas se han puesto en marcha en la última legislatura (desde 2003-2007), frente a una cuarta parte (27%) en la anterior (1999-2003) y una media del 4% en las anteriores.
B) Tipos de participación
A continuación veamos qué estilos y modelos de participación ciudadana pueden identificarse en el País Vasco y cuál es su importancia relativa. Como podemos comprobar en la figura adjunta, están muy extendidas las comisiones y consejos sectoriales: el 74% de los municipios entre 2.000 y 10.000 h. tienen al menos una comisión sectorial abierta o participativa, y el 83% de los mayores de 50.000 h. tienen al menos un consejo sectorial. También son muy comunes los talleres de diagnóstico de Agenda Local 21 -que tienden a sustituirse por foros en los municipios de mayor tamaño-, debido a su promoción y financiación suficiente por parte de instancias supramunicipales.
En segunda línea, con porcentajes de presencia en torno al 15-20%, están los talleres participativos, los consejos territoriales, las consultas populares, las asambleas ciudadanas y los concejos abiertos; lógicamente, concejos y asambleas son característicos de municipios pequeños, y talleres, consejos y consultas son más frecuentes en los municipios grandes. En tercera línea, están los espacios de democracia web y los planes y presupuestos participativos. Y por último, son muy pocas las experiencias de desarrollo comunitario y los consejos de ciudad.
Municipios en los que están presentes los siguientes mecanismos de participación ciudadana.
C) Protagonistas
Una cuestión clave es quienes protagonizan los espacios de participación ciudadana. Globalmente hablando, existe representación política en el 82% de los mecanismos y experiencias, personal técnico en el 77%, representación asociativa o ciudadanía organizada en el 84%, y personas o ciudadanía a título individual en el 71%. Por lo que, en principio, todos los tipos posibles de agentes se encuentran bien representados. Sin embargo, la ciudadanía a título individual tiende a ser excluida -pierde espacio- a medida que aumenta el tamaño del municipio, normalmente a favor de la ciudadanía organizada, pero también de la representación política. Es decir, a medida que aumenta las dimensiones y consecuencias de la política pública implicada, se opta preferentemente por un modelo de representación ciudadana y también por una mayor presencia -y control- de los grupos políticos. Este movimiento es propio de los consejos y comisiones sectoriales, los foros de Agenda Local 21 y, en general, todo mecanismo estable de participación. El ejemplo más revelador serían los consejos territoriales en las ciudades grandes; por ejemplo, los consejos de distrito de Bilbao están integrados por trece consejeros políticos -con voz y voto- frente a cuatro representantes ciudadanos -con voz pero sin voto- y ningún ciudadano a título individual. En el otro extremo, caracterizado por buenas dosis de participación de la ciudadanía a título individual y un mayor protagonismo de la ciudadanía organizada, en detrimento de la representación política, están los talleres y planes participativos y los planes de desarrollo comunitario.
Esta preferencia de la representación como solución al mayor tamaño poblacional, importancia de la política pública involucrada o compromiso político con los resultados de la participación, tiene dos grandes problemas. Uno, la fragilidad representativa de las organizaciones ciudadanas: asociaciones vecinales que no renuevan sus representantes y que no contrastan sus posiciones con unas bases meramente nominales. Y no sólo las organizaciones ciudadanas, también hemos detectado débil representación en el lado político; una forma de minorizar el espacio de participación es enviar representantes políticos de muy bajo nivel y menos capacidad de compromiso.
D) Función de la participación en el proceso de las políticas públicas
En los datos respecto del grado de compromiso de las instituciones en relación a los resultados de la participación tiene un gran protagonismo la consulta no vinculante en comparación con la consulta cuasivinculante/codecisión; entendemos como consulta cuasivinculante aquella en las que los poderes públicos se comprometen, en la medida de sus posibilidades, y/o hacen un verdadero esfuerzo, por implementar los consensos y/o decisiones adoptados en el espacio de participación ciudadana. Finalmente, la realidad de la gestión compartida -partnership- o gestión autónoma es todavía muy pequeña en el País Vasco. Este escenario se explica en parte por el deficiente desarrollo de los mecanismos más innovadores y/o comunitarios de participación ciudadana, sin olvidar tampoco que, al menos en lo que al número se refiere, en el momento actual dominan los mecanismos de participación ocasional o muy limitada en el tiempo sobre la participación estable o sostenida en el tiempo.
Desde el punto de vista cuantitativo, el desarrollo merece la calificación de espectacular. Sin embargo, algunas insuficiencias en cuanto a la calidad de los procesos, en cuanto a las condiciones de coincidencia, deben ser mencionadas.
Se observa en este sentido que la aceptación o compromiso previo de las instituciones de asumir todo o parte de lo debatido y resuelto en el espacio participativo, todavía es débil. Aunque no son estricta retórica, en el amplio sector de los procesos definidos como consultivos, todos los discursos institucionales de que será tenido en cuenta lo decidido en el órgano consultivo, sin embargo, la operatividad de los compromisos todavía resulta insuficiente.
También hay que resaltar que tanto la representatividad de los actores sociales como la calidad de las deliberaciones presentan algunas carencias. No siempre están presentes o representados todos los que deben estar y no siempre se dan iguales condiciones y posiciones para todos en la participación de los gobernantes.
No siempre las prácticas participativas en espacios estables producen calidad democrática. En demasiadas ocasiones, esos foros locales no son más que espacios dirigidos a aumentar la legitimación de los gobernantes. Espacios en los que los ciudadanos convocados se limitan a aplaudir decisiones previamente tomadas por la administración. Una presencia excesiva de este tipo de experiencias llevaría a un escenario de frustración y en última instancia incrementaría la desconfianza ciudadana a la hora de ser llamados a participar en estos procesos.