Como decimos, no resulta complicado aplicar el concepto de la gobernanza a la práctica vasca de las últimas décadas. Más al contrario, resultaría prácticamente imposible hacer un inventario total de mecanismos de gobernación. Efectivamente, podríamos decir que en todas las esferas existen este tipo de estrategias, de mayor o menor calado. A modo de ejemplo trataremos de sobrevolar algunos casos paradigmáticos, para centrarnos en un ejemplo menos conocido, pero quizá el mas avanzado de gobernación puesto en marcha en nuestras tierras.
En el ámbito de las políticas culturales podrían identificarse estrategias como la puesta en marcha del Plan Vasco de la Cultura de la legislatura 2004-2008, que se ha concretado en el trabajo de una decena de grupos sectoriales en los que representantes institucionales de las diversas escalas implicadas (Gobierno Vasco, Diputaciones, Ayuntamientos), junto con profesionales y expertos, deciden estrategias para fortalecer y potenciar sectores tales como las Artes escénicas, la música, el teatro, etc. Previamente, estos actores han realizado un diagnóstico de la realidad cultural, definiendo líneas de trabajo estratégicas, objetivos, recursos y planes específicos. Este esquema también está presente, a su vez, en las políticas de juventud o en las estrategias de género, de inmigración, etc. y se concreta en los diversos Planes Jóvenes, Planes de Igualdad.... De igual forma, encontramos modelos de articulación y planificación de políticas publicas en forma de red en las políticas dirigidas a la tercera edad, en las políticas educativas, etc. En cualquier caso, a pesar de la riqueza de estas redes, debe apuntarse que en la mayor parte de los casos, estas redes se diluyen en la fase de concreción, imposibilitando una fiscalización no tanto del diseño de la estrategia de gobierno, como su implementación.
Un ámbito en el que las dinámicas de gobernación están cobrando cierta relevancia es el que hace referencia a las estrategias de innovación social. A este respecto, podemos destacar la existencia de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (Saretek). De igual forma, podría subrayarse la importancia de foros y órganos de encuentro entre actores sociales y económicos, como el Consejo Económico y Social Vasco o el Consejo de Relaciones Laborales. Sin embargo, como señala Zurbano (2007) este modelo manifiesta claros síntomas de debilidad en lo que al liderazgo público respecta. En los dos últimos casos, además, la fractura del tejido social en torno al eje centro-periferia añade un elemento determinante de complejidad que convierte dificulta la dinámica de estas redes.
Otro ejemplo de estrategias de gobernación podría ser la iniciativa que impulsa Eusko Ikaskuntza en 2004, que se concreta en un Proyecto Especial Pluridisciplinar de reflexión estratégica sobre el Desarrollo Sostenible, PEP(DS), entendido como "una plataforma social en la que los distintos actores de nuestra sociedad participan en un proceso de reflexión y debate sobre Desarrollo Sostenible" que sea "considerado un marco estratégico central de y para todas las decisiones y actividades que se generan en Euskal Herria<". No obstante, también en este caso, está por ver hasta qué punto las instituciones encargadas de implementar las propuestas asumen en la práctica sus compromisos.
No obstante, el modelo de gobernanza más acabado en Euskal Herria es, sin duda, en que se impulsa en Iparralde desde principios de la década de los 90. Lo es por el número de actores implicados y sobre todo por el carácter transversal de las políticas afectadas, todas ellas articuladas bajo el paraguas del concepto de "ordenación del territorio".
El punto de partida del proceso de ordenación participativa del territorio se encuentra en la profunda desvertebración cultural, social, económica y administrativa de Iparralde. Así, en 1992 confluyen una serie de factores que posibilitan la puesta en marcha de una estrategia de concertación en la que participan 500 representantes locales que consensúan un diagnóstico desde el que se erigen unas políticas públicas que afectan al conjunto del País Vasco con el objetivo de garantizar su desarrollo.
La reflexión "Euskal Herria 2010" es financiada por las autoridades estatales con un millón de francos, siendo supervisada por una red que presenta un complejo esquema organizativo, interrelacionando a) los representantes estatales como iniciadores, b) los cargos electos como dinamizadores, y c) las "fuerzas vivas" con función de asesoramiento. Concretamente, estos tres tipos de actores se organizan en dos sub-redes jerárquicamente ordenadas: a) un grupo de pilotaje, formado por los consejeros generales, consejeros regionales, senadores, presidentes de los dos Biltzar del País Vasco, los presidentes de las cámaras consulares, y el presidente de la Agencia de Desarrollo ADEPAB; y b) un grupo transversal que aglutina a los representantes del grupo de pilotaje, a los del Estado, y a personalidades cualificadas y miembros de los diferentes grupos de trabajo sectoriales. Su papel es validar el conjunto de trabajos realizados a lo largo de la dinámica.
Tras más de un año de trabajo, el Informe Euskal Herria 2010 es presentado en un foro en la Cámara de Comercio e Industria de Baiona ante la presencia de los tres ministros del Departamento de los Pirineos Atlánticos. Las más de 300 páginas redactadas se dividen en tres documentos consensuados en base a las aportaciones realizadas por una decena de grupos de trabajo constituidos por 500 representantes locales:
- Un diagnóstico en el que se define el contexto económico, cultural, social y administrativo de estos territorios;
- Un estudio sobre los rasgos estructurales más importantes del sistema vasco, tanto coyunturales como aquellos que se prevé pueden llegar a cobrar especial relevancia medio plazo;
- Y un análisis prospectivo en el que se plantean diferentes escenarios de futuro para Iparralde atendiendo, bien a la realidad y tendencias observadas en los precedentes estudios, bien a las posibilidades que podrían abrirse de mediar una política de ordenación global y participativa. A este respecto, cabe destacar que se definen 6 escenarios de futuro. El primero sigue las tendencias de 1992 hasta el 2000, los tres siguientes las extienden hasta el 2010, presentando un futuro desolador. Finalmente, los dos últimos son escenarios voluntaristas y presentan un futuro más estable si se logra poner en marcha una estrategia de desarrollo e insertar a Iparralde en el proceso de construcción europea.
En última instancia, y ante la dramática situación económica y cultural que diagnostican en el Informe Euskal Herria 2010, estas personalidades asumen una serie de cuestiones que habían defendido, hasta ese momento en solitario, los sectores nacionalistas:
- se admite la unidad territorial y la especificidad de Iparralde, aunque se encuentre dividido administrativamente en dos sub-prefecturas (sub-delegaciones de Gobierno) e integrado en el seno del Departamento de los Pirineos-Atlánticos junto al Béarn;
- se apuesta por la profundización de la cooperación transfronteriza junto a la CAPV y Navarra;
- se acepta el papel de la identidad local como factor de cohesión, generador de solidaridades y garantía del desarrollo, apostándose por la promoción de la cultura y el euskera;
- se exige la puesta en marcha de mecanismos de representación institucional para el País Vasco (CP, 1993).
Sobre esta base, entre 1994 y 1995 se constituyen el Consejo de Desarrollo (CDPB) y el Consejo de Electos (CEPB) como organismos responsables de la dinamización de las estrategias de Ordenación y Desarrollo: el primero aglutina a la práctica totalidad de los actores sociales, culturales, económicos y políticos del País Vasco, y asume una función centrada en la elaboración de propuestas; (CDPB, 1994); el segundo se constituye por la totalidad de cargos electos de este territorio, arrogándose la capacidad de decisión, pero no de implementación de las políticas públicas (que queda en manos de las instituciones municipales, departamentales, regionales y estatales) (CEPB, 1995).
Un ejercicio de ingeniería política, ya que surgen del consenso entre los dos sectores que habían mostrado mayores reticencias a dinámicas de este tipo. Los nacionalistas rechazaban esta estructura para-institucional al considerar que pretendía enterrar la promesa de Mitterrand (realizada en 1981) de crear un departamento vasco, y al entender que carecían de rango institucional. Pero finalmente la aceptan al incorporarse la dimensión identitaria, olvidada hasta esa fecha por la mayoría de los cargos políticos, y porque, por su peso en los organismos sociales y culturales, logran la dirección del CDPB. Por su parte, los grandes electos se habían posicionado históricamente en contra de este modelo, porque que veían en ésta una estructura sustitutiva de la voluntad popular expresada en las urnas. Pero la asumen en los 90, ya que estas redes surgen de un consenso para aparcar la reivindicación departamentalista, y por que el CDPB se supedita jerárquicamente a un CEPB que controlan (AHEDO, 2003).
La primera función de esta policy network bicéfala es la re-elaboración del diagnóstico de la situación de los territorios vascos. Y como resultado de este trabajo se concreta el Esquema de Ordenación Territorial (1997), en el que, tras la participación de dos centenares de representantes políticos, sociales, culturales y económicos, se definen 96 medidas concretas que garantizarían el desarrollo coherente de Iparralde (CEPB, 1997). Sin embargo, la falta de mecanismos y competencias propias de implementación obliga a ambas redes a negociar con las autoridades la concesión de recursos que garantizasen la puesta en marcha de las propuestas diseñadas. Y a pesar de que el Proyecto de Desarrollo es asumido en las tres instancias territoriales (Departamento, Región y Estado), ninguna de ellas va a conceder las partidas suficientes para financiar los programas, hasta la firma del Hitzarmen Berezia a finales de 2000. De esta forma, la reacción lógica de los sectores más comprometidos con las políticas públicas pasa por retomar la -hasta ese momento- latente reivindicación institucionalizadora. Así, se rompe el inicial consenso que permitió el visto bueno de los grandes notables al inicio de la dinámica de desarrollo. En consecuencia, desde mediados de 1997 hasta 2001 se asiste a una profunda crisis de las estrategias de desarrollo, debido a la ruptura de los lazos de confianza y a la imposibilidad práctica para poner en marcha las propuestas del Esquema de Ordenación. Paulatinamente, el centro del debate político va basculando del cómo garantizar el desarrollo (política pública), al quién debe dirigirlo (reivindicación institucional) (AHEDO & URTEAGA, 2004).
En este sentido, la dinámica que se pone en marcha debe ser abordada desde dos puntos de vista: a partir de sus implicaciones para el nacionalismo, y desde la perspectiva de su contenido.
Por una parte, la estructura bicéfala que conforman el CDPB y el CEPB permite la participación de todos los actores junto a los electos y la administración. Gracias a esta fórmula de gobernación, los nacionalistas ven como se abren las posibilidades para su intervención directa en los debates políticos de este territorio, y pueden establecer una cierta alianza con los sectores no nacionalistas que apuestan por la institucionalización vasca.
Por otra parte, desde la perspectiva de análisis del contenido, encontramos dos coaliciones dominantes en estas redes: una, que liga el desarrollo de estos territorios con su institucionalización, y que es instrumentalizada por los nacionalistas; y otra, que trata de diferenciar las políticas públicas del debate institucional. Estas dos coaliciones, finalmente, interactúan desde varios modelos entre 1994 y 2005:
- así, la política de desarrollo se caracteriza entre 1992 y 1997, básicamente, por la lógica de la negociación entre todos los actores;
- entre 1997 y 2000, y ante la falta de respuesta de las autoridades para que sean implementadas las propuestas de desarrollo, se pasa a una lógica de la movilización que se expresa en el ciclo movilizador institucionalista del Llamamiento de los 100;
- tras la firma de la Convención Específica (2000) por la que se aportan gran cantidad de recursos para la puesta en marcha de las propuestas del Esquema, se da paso a un periodo de autogobierno en el que se trata de poner en marcha las políticas diseñada;
- en 2002, ante el inicio de los debates sobre descentralización que abre el Gobierno Raffarin, ambas redes, tratan de superar los problemas derivados de la falta de institucionalización, con unas propuestas que se acercan a las posiciones de los sectores pro-departamentalistas. Sin embargo, y ante la falta de respuesta del Estado, en 2003 se activa la estrategia de la confrontación por parte de los institucionalistas, lo que se concreta en una huelga de 14 miembros del Consejo de Dirección del Garapen Kontseilua, y en la propuesta de Batera (nueva plataforma que aglutina a un centenar de colectivos) para la puesta en marcha de estas institucionales al margen de la voluntad de la administración (AHEDO & URTEAGA, 2005).
En conclusión, la estrategia de gobernación orientada al desarrollo y la ordenación del territorio en Iparralde, auspiciada por las autoridades desde 1992, abre las policy windows que permiten la incorporación del debate sobre el futuro de estos territorios a las lógicas discursivas de los diferentes actores. Y teniendo en cuenta que son los sectores nacionalistas unos de los más implicados en el proceso, se entiende 1) que asuman la dirección del CDPB entre 1994 y 1997: el órgano de representación de la sociedad civil; y 2) que logren introducir muchos vectores de su discurso al debate local. En consecuencia, tras romper con el aislamiento que los había sumido en la marginalidad desde la década de los sesenta, a finales de los 90, y ante la falta de voluntad de las autoridades para conceder recursos para la puesta en marcha de los proyectos, 3) se sienten legitimados para radicalizar sus estrategias. Así, indirectamente, los nacionalistas asisten a la apertura de una estructura de oportunidad que 4) los sitúa en el centro de una demanda histórica como la de creación de un departamento para este territorio, convirtiéndose 5) en los vertebradores de una amplia coalición de actores, pertenecientes a los más variados ámbitos políticos, culturales y económicos de Iparralde.
Así, aunque la dinámica participativa de ordenación del territorio pretendía un consenso sobre las fórmulas de desarrollo local, pero sin cuestionar el statu quo administrativo, la realidad ha sido otra: 1) las estrategias de participación han posibilitado que se rompan las lógicas aislacionistas de los actores; 2) de la concertación y "la asunción del otro" se ha pasado a un consenso sobre las prioridades de Iparralde; 3) y la clarificación de las expectativas de ordenación local ha topado con la realidad: la falta de recursos otorgados por las autoridades para la concreción de las propuestas; 4) no extraña, en consecuencia, que los actores pasan de pensar en el cómo al quién debe pilotar el futuro de Iparralde; 5) de esta forma, confluyen las fuerzas de todos los actores en una dinámica asentada en la centralidad abertzale y en el reverdecimiento de la identidad vasca, considerada por todos como un factor de desarrollo local; 6) pero el rechazo absoluto de la administración coincide con un descenso en el ciclo movilizador, lo que explica que Batera radicalice sus posiciones; 7) de esta forma, se deja de mirar a París, y se comienza a pensar en la correlación de fuerzas a nivel local para concretar las propuestas; 8) siguiendo el destello de las acciones de los Demo, que tratan de concretar sus demandas simbólicamente, ELB junto a Batera da un salto: de la concreción simbólica a la concreción práctica. Y la mejor muestra de que el contra-poder comienza a estabilizarse es la reacción airada del Prefecto, así como la respuesta de la Administración, que ha reforzado económica y materialmente a la Cámara Agrícola de Pau para que actúe más eficientemente en Iparralde. Por último, 9) puede destacarse el sustancial cambio que se ha dado, no solo desde el punto de vista identitario y territorial -incremento del deseo de aprender euskera, aumento de las relaciones con el sur, vertebración interna de Iparralde-, sino también en el mismo sistema social. Así, los actores de Iparralde se han dividido en dos amplios espacios, vertebrado el primero por las autoridades; y el segundo por los abertzales.
En definitiva, en Iparralde ha sido una estrategia participativa de ordenación la que ha posibilitado que el territorio se haga real para los actores; que este territorio se recubra de la identidad y cultura local; que los actores apuesten por su diferencialidad; y que, cuando la administración no responda a sus demandas, éstos se decidan a concretar sus propuestas desde una lógica de contra-poder local. Participación, ordenación del territorio y poder van de la mano en Iparralde.