Ordenando las anteriores reflexiones, Rodhes (1996) define gobernanza como un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisonales mixtas entre lo público y lo privado. En consecuencia, supone un cambio en el sentido del gobierno. Dicho de otra forma, es un nuevo método conforme al cual se gobierna la sociedad.
En esta misma línea, para Mayntz (2001) gobernanza moderna:
"significa una forma de gobernar mas cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas publicas".
La estructura de la gobernanza moderna, nos dice Mayntz, no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones.
Siguiendo a Mayntz esta cooperación entre estado y sociedad civil puede desarrollarse de tres formas complementarias, que fácilmente pueden ser identificadas en la gestión política vasca.
Colaboración en los procesos de las políticas públicas por parte de actores corporativos y autoridades. Un ejemplo de ello serían las negociaciones institucionalizadas entre el Estado, las empresas y los trabajadores organizados en torno a cuestiones de política económica global. Este es el caso de las diversas iniciativas que a lo largo de la historia, especialmente en la CAPV, han tomado las diversas administraciones, con mayor o menor éxito, para tratar de concertar estrategias comunes entre la administración, el empresariado y la patronal en cuestiones de política macroeconómica.
Mecanismos de autorregulación de la sociedad, en la que los actores corporativos cumplen con una función de regulación de interés público asignada implícita o explícitamente por el gobierno. Este puede ser el caso de los mecanismos de negociación colectiva en las empresas, que salpican de mecanismos de autorregulación toda la geografía laboral vasca. Pero, aun más, en Euskal Herria contamos con interesantes versiones de esta estrategia de autorregulación, siendo quizás el caso más paradigmático el del euskera. Así, la iniciativa de Kontseilua tendente a fiscalizar un compromiso privado en el uso de la lengua por parte de los organismos privados y públicos interesados, puede ser un buen ejemplo en el que estas organizaciones se autorregula en una iniciativa de interés claramente público. Se trata, éste, de un modelo de gobernanza en el que las organizaciones imponen a sus organizaciones normas que no sólo responden a sus intereses directos, sino también y sobre todo, a responsabilidades públicas.
En cualquier caso, quizás la forma mas visible de gobernación es la que hace referencia a las redes mixtas de actores públicos y privados que cooperan en el impulso de políticas públicas, en la mayor parte de los casos sectoriales, bien sea centradas en el ámbito de la salud, de las telecomunicaciones o la investigación. En cualquiera de los casos, este tipo de redes sectoriales, presentes en nuestra realidad vasca, también ceden el paso a redes más amplias que no solo abordan cuestiones parciales, sino en algunos casos, como sucede en Iparralde, a amplias y variadas esferas que van desde los ámbitos culturales y lingüísticos a las infraestructuras, pasando por la economía o el medio ambiente. Mas adelante retomaremos el análisis de estas redes en Euskal Herria. Previamente debemos detenernos en para conocer las formas que asumen estas estrategias de gobernación en red articuladas en forma de policy networks.
Marsh (1998) define las policy networks como las alianzas estratégicas que se forjan en torno a una agenda común de beneficio recíproco a través de la acción colectiva. En cualquiera de los casos, como señala Jordana (1995), resulta excesivamente complicado establecer una clara definición de este concepto, por lo que no sorprende que la coincidencia más destacada entre el conjunto de analistas sea la concepción de estas redes como estructuras a medio camino entre las de mercado y las jerarquizadas, donde las relaciones entre los diferentes actores presentan un bajo nivel de formalización.
Si se parte de que la noción más:
"ampliamente aceptada es la de policy network, utilizada como un marco general en contextos sectoriales donde intervienen agentes públicos y privados, sin presuponer ningún modelo concreto, a partir de una idea preconcebida de cómo deben ser las relaciones entre la Administración y las sociedad" (Jordana, 1995:78).
Se hace necesario una aproximación a este término atendiendo a una serie de dimensiones, a partir de la cual pueden establecerse tipologías para caracterizar cada caso concreto.
El primero de los criterios utilizados es el del número de actores, que pueden variar desde los modelos más restrictivos que a) sólo incluyen a las agencias gubernamentales (por ejemplo las redes de cooperación transfronteriza Euskadi-Aquitania-Navarra, b) hasta los que permiten la participación de los diferentes actores colectivos, incluidos los partidos y los movimientos sociales (por ejemplo el Consejo Económico y Social o el Pacto de Lizarra-Garazi), pasando por c) los que excluyen expresamente a determinados colectivos (por ejemplo el Pacto de Ajuria-Enea), o d) los que lo amplían a determinados grupos de interés (por ejemplo Bilbao Metrópoli 30).
Teniendo en cuenta el ámbito de actuación de estas redes, Jordana propone un esquema a partir de las teorizaciones de Wilks & Wright (1987), que desde la perspectiva más amplia centrada en grandes ámbitos sectoriales como la sanidad, el trabajo..., iría descendiendo de niveles, afectando después a los sectores más delimitados (como la salud), a subsectores específicos (industria farmacéutica), y a los problemas más concretos (Prevención del SIDA, Flexibilización laboral). Como veremos, no resulta complicado encontrar ejemplos prácticos de estas redes sectoriales en el caso vasco. Desde una perspectiva más general, parece claro para los teóricos de las policy networks que su ámbito de actuación es sectorial, no pudiendo ser aplicado a cuestiones macro. No obstante, en el caso de Iparralde, como veremos, las redes de políticas públicas, centradas en la ordenación del territorio desde una perspectiva integral, se pueden considerar una interesante excepción a la regla.
En paralelo, se hace necesario aclarar una diferencia conceptual. Así, mientras que las policy networks se centran en actividades gubernamentales concretas, centradas en campos específicos de las políticas públicas (que en una perspectiva laxa pueden integrar el caso de Iparralde), las politics networks, se fundamentan en la construcción del consenso y la legitimación del poder (este seria el caso de redes analizadas por Letamendia (2002) tales como el Pacto de Ajuria Enera o el Pacto de Lizarra: las primeras actúan sobre la política con minúscula, y las segundas sobre la Política con mayúscula.
Otra de las clasificaciones más destacada es la presentada por Marsh y Rhodes (1992) que diferencia las redes en base a una serie de variables centradas en la participación, la integración, los recursos y las relaciones de poder en un continuum en cuyo extremo más estable y consistente se encuentran las policy communitties, mientras que en el más inestable se encuentran las issue networks. Las primeras son redes estrechas con pocos participantes que comparten valores básicos e intercambian recursos, y las segundas son redes monotemáticas con gran número de miembros, accesos fluctuantes y discrepancia sobre los objetivos y valores.
| Dimensión | Policy Community | Issue Network | |
|---|---|---|---|
| Fuente: MARSH & RODEES (1992) | |||
| Participación | Nº de participantes | Número limitado, algunos grupos expresamente excluidos | Número alto |
| Tipo de interés | Dominan los intereses económicos o profesionales | Comprende una alta gama de intereses | |
| Integración | Frecuencia de la interacción | Frecuente, de alta calidad, interacción de todos los grupos en todas las cuestiones | Los contactos varían en frecuencia e intensidad |
| Continuidad | Valores y resultados persistentes en el tiempo | El acceso varía de forma significativa | |
| Consenso | Todos los miembros comparten valores básicos y aceptan la legitimidad de sus resultados | Existe algún acuerdo, pero el conflicto siempre está presente | |
| Recursos | Distribución de recursos en la red | Todos los participantes disponen de recursos; la relación básica es de intercambio | Algunos participantes tienen recursos, pero limitados; la relación básica es de consulta |
| Distribución de recursos en las organizaciones | Jerárquica, los líderes pueden deliberara con lo miembros | Distribución variable | |
| Poder | Poder | Paridad de poder. Puede dominar alguno, pero en base a un juego de suma positiva para que la comunidad perdure | Poderes desiguales, que reflejan recursos y accesos también desiguales. Juego de suma cero. |
Como apunta Jordana (1995), varios son los elementos que permiten caracterizar la dinámica interna de estas redes:
- los mecanismos de negociación constante entre los actores sobre su pertenencia a la red con el objetivo de mejorar sus posiciones y aumentar su capacidad de influencia sobre las decisiones,
- los mecanismos que guían los intercambios entre los actores,
- la forma en que estas rutinas de intercambios definen los instrumentos de dirección de las políticas,
- los instrumentos de control de unos actores sobre otros, que dependen de los recursos y habilidades que cada uno dispone.
Finalmente, es necesario introducir la dimensión territorial presente en las políticas públicas, en la medida en que también va a influir sobre la caracterización interna de las networks dinamizadoras. Así, aunque puede pretender identificarse un nivel gubernamental con cada red de políticas, la compleja realidad europea obliga a analizar las relaciones e interacciones que se establecen entre organizaciones y redes de diversos niveles, que aumentarán en la medida en que existen canales flexibilizados y descentralizados de comunicación. En consecuencia, toda la arquitectura de redes de políticas públicas está fuertemente relacionada con las relaciones intergubernamentales entre escalones administrativos representativos de los diversos niveles de poder.
Como vemos, encontramos con diversas formas de concreción de la gobernanza. Pero esta complejidad se amplia si nos fijamos en los estilos en los que se aplica en la práctica esta gobernación. Estilos diversos e incluso contrapuestos, que pueden estar presentes en la misma red en diversos momentos de su desarrollo. Y es que, obviamente, las redes de políticas públicas no son sinónimo de consenso. Necesariamente, por apertura a diversos participantes e intereses, cuentan con ciertas, y en ocasiones grandes, dosis de conflicto.
Olsen, Roness y Saetren (1982) establecen una tipología de estilos de gobernanza a partir de variables como la estructura de decisión, los niveles de acceso a la agenda de los temas a abordas, las características del conflicto previo entre los actores, la estrategia que se asume en la elaboración de la política pública, el producto, y el resultado social definitivo. De esta forma, se establecen 5 tipos de estilos que podrían servir de plantilla para identificar los estilos que asume la gobernanza a lo largo del tiempo; o para comparar unos tipos de estrategias de gobernanza con otros:
El estilo empresarial, basado en la resolución de los problemas, se caracteriza por a) la estructura de decisión más cerrada de todas las posibles, participando un único decisor, o unos pocos expertos, b) un nivel de acceso limitado por una agenda que incluye unos pocos objetivos bien definidos, c) un consenso amplio sobre los objetivos más generales, que permite la superación de las diferencias en los de menor grado gracias a la capacidad de hacerlos congruentes con los primeros, d) una estrategia racionalista y empírica que hace que las soluciones se adecuen a los objetivos compartidos, e) un producto incrementalista en el que no hay perdedores, y f) un rendimiento social caracterizado por la integración y la legitimidad entendida desde una lógica de coste-beneficio.
El modelo de negociación se caracteriza por: a) la ampliación de círculo de decisión a unos cuantos representantes reconocidos con intereses claros, b) una escasa capacidad de acceso, ya que los objetivos siguen siendo bien definidos, y los intereses estables, c) la superación del conflicto gracias al acuerdo, de forma que las diferencias se negocian dentro de las reglas del juego, d) una estrategia asentada en la consecución de compromisos pragmáticos, aunque también puedan existir mecanismo coercitivos, e) un resultado basado más en el "reparto" que en la lógica de ganadores-vencedores, y f) un rendimiento social en el que las tensiones surgidas se superan gracias a una construcción de la confianza a largo plazo.
El estilo de autogobierno a) presenta varios centros de decisión autónomos, en ocasiones pertenecientes a diferentes unidades geográficas, b) existen diferentes definiciones de problemas y soluciones, c) el nivel de conflicto se caracteriza por la adhesión a las pautas de la convivencia, y se sustentan en convenios de no-interferencia mutua, d) la estrategia trata de evitar este conflicto, e) las soluciones se adecuan a las unidades participantes, y f) el rendimiento social muestra poca tensión, y se aceptan las características específicas de cada unidad, adaptadas a la lógica general.
La movilización supone un cambio sustancial respecto a los anteriores estilos: a) la estructura de decisión se considera abierta, y los actores externos se movilizan y tratan de incidir en las políticas públicas, b) de la misma forma, la agenda está abierta a nuevos problemas, objetivos y soluciones durante todo el proceso, c) el conflicto, en consecuencia, es mayor, d) con lo que la estrategia se caracteriza por la lucha de poder, observándose incluso comportamientos deslegitimadores hacia la dinámica, e) el producto sustantivo, lógicamente, se fundamenta en base al "todo o nada", a la existencia de claros ganadores y claros vencedores, y f) en definitiva, el rendimiento social muestra una polarización de los grupos y fuertes tensiones sobre el sistema de poder.
El estilo de confrontación, finalmente, a) refleja una arena de decisión que no se considera fijada, movilizándose, como en el caso anterior, nuevos actores a lo largo de la dinámica, b) la agenda se ve obligada a incorporar nuevos problemas y procesos, c) el nivel de conflicto es muy alto y el desacuerdo total, incluso sobre las reglas de juego, d) la estrategia, en consecuencia, se caracteriza por la lucha de poder, y las tácticas se sitúan al margen de los métodos convencionales de negociación, incluyendo los llamamientos a la desobediencia civil e incluso la confrontación violenta, (e) de la misma forma que en el estilo anterior, el producto es maniqueo, basado en la lógica de perdedores y ganadores, (f) en última instancia, la tensión es extrema y la desconfianza total y creciente (Olsen, Roness y Saetren: 1982).
A juicio de Mayntz (2001), para que se activen las estrategias de gobernanza son necesarias unas condiciones estructurales e institucionales previas:
Una de las condiciones mas importantes es que el poder esté disperso en una sociedad, pero de forma que no sea demasiado fragmentado ni demasiado ineficiente. En consecuencia, las autoridades deben ser fuertes, pero no omnipotentes. De igual forma, las autoridades deben ser aceptadas como guardianes del bien público y para ello, como mínimo, deben gozar de legitimidad democrática. Mas aún, estas autoridades deben manejar recursos suficientes para implementar las decisiones que se asuman.
En paralelo, es necesario una sociedad civil fuerte, diferenciada y organizada. Esta sociedad civil debe asumir un compromiso claro y nítido con la "res publica", requisito de su condición de ciudadanía. Aun más, la sociedad civil debe estar diferenciada en subsistemas tales como la producción, la enseñanza, la cultura, etc. La importancia de la organización de la sociedad civil estriba, a su vez, en el hecho de que este tipo de actores deben gozar de una relativa autonomía, de forma que no sean correas de transmisión de la voluntad de los poderes públicos. Finalmente, esta sociedad civil debe estar permeada por un mínimo sentido de identificación y responsabilidad para con el conjunto del sistema.
Estos elementos, como vemos, están presentes, de diversas formas en la realidad vasca. Así, en la CAPV y en la CFN encontramos una importante dispersión competencial del poder unido a un importante tejido social fuerte, organizado y diferenciado. En cualquier caso la existencia de dos sentidos de identificación claramente condicionados por la posición de los actores en el eje centro-periferia explica la esclerosis de muchas de estas redes. Por el contrario, en el caso de Iparralde, la propia configuración territorial como espacio carente de reconocimiento administrativo genera una serie de paradojas que aumentan las potencialidades de la gobernación. El hecho de que Iparralde carezca de instituciones de "gobierno" obliga a todos los niveles de la administración francesa a implicarse con mayor compromiso. De igual forma, la existencia de un rico tejido social no se acompaña de un sentido de identificación (cuestión esta que en parte se explica por la falta de reconocimiento del territorio). Sin embargo, el peso de los sectores culturales en este territorio favorece que desde el comienzo de la dinámica de gobernanza se incorporen lenta, pero inexorablemente, en todos los actores un laxo sentido de identificación con el Pays basque, que acaba asumiendo un carácter preformativo extendiéndose al conjunto de la sociedad, para así sentar las bases de una dinámica paralela: la demanda de reconocimiento político del territorio.