Auñamendi Eusko EntziklopediaFondo Bernardo Estornés Lasa

En el año 1975 falleció el general Franco, finalizando así su dictadura. Había motivos para creer que los vascos podrían confeccionar, por primera vez en mucho tiempo, un sistema educativo propio y constituir un nuevo marco legal. Para ello se necesitaban cambios políticos: una Constitución democrática y un Estatuto de Autonomía. Y no sólo eso sino que, el ámbito escolar de la CAV, no estaba preparado para, modificando al menos el marco político, poner en pie la escuela vasca y expandirla. Existían también importantes dificultades políticas. Al principio, durante el nacimiento de las ikastolas desde 1960 hasta 1975 y su primera expansión, fueron cuatro los elementos más graves: la carencia de permiso oficial para enseñar el o en euskara en la escuelas en activo, la carencia de permisos para abrir ikastolas, la carencia de instalaciones para la atención de los alumnos y la carencia de subvenciones públicas para el abono de los sueldos de las andereños y otros gastos. Naturalmente, el hecho de no disponer de edificios para las escuelas y la imposibilidad de conseguir autorizaciones para su apertura constituía un problema grave. No había duda, sin embargo, de que con el nuevo marco político las escuelas públicas estarían en manos de los poderes públicos. También, antes o después, la autorización. Y con ella, al fin, las subvenciones. Así pues, esos cuatro problemas aunque reales, parecían, a partir de 1975, superables.

Los problemas sin embargo continuaban: junto a la impotencia política referida, surgieron otros tres problemas estructurales básicos. De una parte, aun cuando se quisiera y pudiera contratar, no había suficientes profesores capaces de enseñar en euskara. De otra parte, no había en euskara material educativo adecuado ni suficiente para los alumnos y tampoco para los profesores. Por último, el idioma mismo no estaba preparado ni elaborado como para ser utilizado en la enseñanza.

1. Respecto a los profesores, casi todos los maestros-de los centros educativos tanto públicos como privados eran castellanoparlantes. En base al estudio que realizó Siadeco en 1976, en los cursos de Preescolar y Educación Primaria de las escuelas públicas no llegaban al 5% los profesores que afirmaban que sabían euskara. Aún cuando no se conocen datos concretos, es imaginable que la situación de los centros docentes privados, similar al nivel de la Formación Profesional o Bachiller, no fuera totalmente distinta. En las escuelas de profesores no existían planes para formación de profesorado euskaldun. Ni planes ni expectativas. Las escuelas de magisterio estaban diseñadas para formar profesores castellanoparlantes, y así actuaron, en general, hasta el año 1979.
2. Había poco material didáctico disponible para estudiar euskara o en euskara. Los métodos de euskara también comenzaron a comercializarse en la década de los 70: al principio, eran los menos, pensados directamente para los niños. Los diccionarios también se empezaron a confeccionar en dicha época: tanto los generales como los destinados al ámbito escolar.
3. Muy pocas personas dominaban correctamente tanto el registro formal-expositivo del idioma escrito como la terminología técnica de los distintos ámbitos. Así pues, para la mayoría de los profesores jóvenes, dedicarse a la enseñanza vasca suponía embarcarse en una aventura de autoalfabetización. Por otro lado, su registro lingüístico en muchas ocasiones no se daba por bueno: cargado de dialectalismos en muchos casos, en muchos otros demasiado cargado de interferencias castellanas y, sobre todo, más inmaduro de lo deseado para operar en niveles de enseñanza más elevados y para las exposiciones de una densidad conceptual importante.

El ámbito escolar demandaba un euskara unificado y, en muchos casos, "elaborado". A pesar de todas esas limitaciones y/o carencias estructurales, a partir de 1978-1979 hubo de acometerse, la tentativa de construir la escuela vasca en el nuevo marco político. Una tarea complicada pues fueron trabajos a realizar en poco tiempo, a través de grupos sociales sin mucha instrucción y sin financiación. Hoy en día se olvidan demasiado fácilmente las dificultades, claroscuros, logros y fracasos de aquella época, una conducta nada sensata para quien quiera extraer una conclusiones justas.

El modelo educativo de la CAV tiene como marco normativo rector la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Euskadi. La Constitución Española reconoce, a las lenguas distintas del castellano, un status de oficialidad en sus respectivos territorios (artículo 3, párrafos 2 y 3). En base a ello, el Estatuto de Autonomía de Euskadi en su artículo sexto establece que:

Ese es, básicamente, el marco legal vigente con posterioridad a los años 1978 y 1979. Así pues, las medidas adoptadas por el Gobierno Vasco a partir de 1980 en el ámbito de la educación bilingüe, han estado encaminadas a alcanzar los objetivos marcados por dicho marco legal y a tomar las medidas y obtener los recursos necesarios para satisfacer las necesidades y demandas sociales.

Los representantes democráticos de los ciudadanos de la CAV quisieron elaborar una ley de especial importancia cuando prepararon y aprobaron la LNE. Fue una ley que contó con una larga tramitación: se empleó largo tiempo en redactar la ley, en reescribirla, en llegar a acuerdos punto por punto y pensar en fórmulas de acuerdo intermedias, en nuevas discusiones y, finalmente, en aprobarla. El tiempo invertido y el respetuoso tratamiento otorgado a todo este proceso son prueba del "especial" carácter de la ley. Sin entrar en su contenido, la LNE presenta, en su aspecto externo, un carácter especial.

Fue una ley recurrida por el Gobierno Central al poco tiempo de ser aprobada por el Gobierno Vasco. No se recurrió toda la Ley, sino algunos artículos o párrafos. No se referían, en su esencia, al ámbito educativo. En cambio, gozaban de importancia extraordinaria para orientar la compartimentación territorial o socio funcional del euskara-castellano en la CAV, de una parte, y de otra planteaban a qué ámbito de poder (central o autonómico) correspondía la capacidad de decisión respecto del idioma en toda la CAV. En el año 1986 se emitió el fallo del Tribunal Constitucional. En la mayoría de las cuestiones planteadas dio la razón al Gobierno Vasco: correspondía al poder público la determinación de la política lingüística de la Comunidad, dentro del marco general establecido por el estado. Las instancias dependientes de la administración central debían, asimismo, cumplir en la CAV, lo manifestado por el Parlamento Vasco. Sin embargo, en algunos puntos falló en contra. Uno de ellos tenía especial importancia: no admitió en zonas únicamente vascoparlantes actuaciones monolingües en euskara (exclusivamente en euskara). Modificación y sanción, aún está en vigor aquel carácter especial de la LNE. ¿Qué tiene de especial la esencia de la LNE?

Por lo que al ámbito educativo se refiere, la LNE tiene cuatro características principales; es para todos los ciudadanos una ley de carácter general y único objetivo; otorga al particular la elección del modelo (al propio alumno, o a sus padres); plantea una implantación progresiva y, por último, es generalista. Por dicho motivo:

1. Sean cuales fueren las zonas sociolingüísticas y el idioma materno en cada caso, todos los alumnos de la CAV han de saber euskara y castellano al finalizar la formación escolar obligatoria. Han de adquirir "un conocimiento práctico suficiente". La concreción de dicho nivel no está definida en ningún lugar, pero como objetivo es claro.
2. A fin de cumplir dicho objetivo fundamental no se establece un modelo escolar único, sino que se ofrecen distintas opciones. Los padres o, a partir de una edad, los propios alumnos tienen derecho a elegir el idioma escolar oficial (euskara, castellano o a medias). Aquella que no hubiere sido elegida en calidad de idioma escolar oficial será, en cambio, obligatoria en todos los niveles educativos.
3. La LNE es una ley a aplicarse de forma progresiva: la ley no dice expresamente a partir de qué instante asumen íntegramente los Poderes Públicos las obligaciones que en la misma se establecen. La LNE otorga un notable margen de libertad a los Poderes Públicos, a fin de decidir cuándo realizar las acciones que les corresponden. Los ciudadanos están obligados a ceder a dicho tempo.
4. La LNE es generalista. La ley establece, fundamentalmente, la dirección a seguir en el ámbito educativo/idiomático. En lo demás, en cambio, conlleva poca concreción. Por ello la LNE otorga mucho margen de libertad para decidir cómo hacer las cosas que han de hacerse. Otorga libertad a los gestores públicos, para decidir sobre qué camino adoptar o no para llegar a las metas previstas.

En el Parlamento, en general, se ha hecho muy poco a fin de desarrollar, completar o reelaborar por mediación de una ley nueva el aspecto educativo contemplado en la LNE. La Ley 1/1993 ha sido su desarrollo fundamental: esto es, la ley de la Escuela Pública Vasca. Dicha renovación, además, tampoco es de importancia: la ley de 1993 tiene como ejes fundamentales los siguientes dos elementos: a) al finalizar la enseñanza obligatoria todos los alumnos de la CAV han de estar capacitados para comunicarse, leer y escribir tanto en euskara como en castellano: b) los padres o alumnos decidirán, a dichos efectos, qué modelo elegir. Les corresponde a ellos elegir si el idioma escolar oficial será el euskara o el castellano. Por lo tanto, la Ley 1/1993 respeta lo establecido por la LNE de 1982, incluso en dicho aspecto.

La LNE ha sido ampliamente desarrollada durante los tres o cuatro primeros años, mediante decretos y órdenes. Es imprescindible mencionar los siguientes aspectos:

1. Determinación normativa de los tres modelos. El sistema-modelo triple se reguló en 1983, mediante el Decreto 138/83 de 11 de julio (BOPV 1983-VII-19), con aplicación en todos los niveles anteriores al universitario. Dicha labor normativizadora se completó con mayor detalle al mes siguiente, mediante orden de 1 de agosto (BOPV, 1983-VII-19). Dichos decreto-orden son, con diferencia, los más efectivos principios de aplicación normativa que la LNE ha dispuesto en el ámbito educativo. Con posterioridad el Gobierno y el Departamento han promulgado muchas disposiciones normativas. Por lo que respecta a la incidencia socioeducativa son pocos, sin embargo, los decretos-órdenes de naturaleza análoga. Aún más: la fuente de muchas otras disposiciones reside en dichos decretos-órdenes de 1983. El decreto y orden de 1983 no solo han sido desarrollo de la LNE, sino también de otras muchas disposiciones normativas.
2. Normativización de la definición de las plazas vascas. Fue un aspecto fundamental, desde su inicio. En el sistema, tanto privado como público, había muy pocos euskaldunes, y la cuestión residía en utilizarlos de la mejor manera posible. Ubicar los puestos de profesores de euskara con lógica, a fin de que pudieran aprender euskara el mayor número de alumnos posible. A pesar de actuar de esa manera no había posibilidad de satisfacer toda la demanda existente: sí, sin embargo, de aproximarse. En el sector público quisieron establecerse las condiciones para dar la mejor respuesta posible, definiendo una a unalas plazas en euskara y castellano. Así pues, en la jerga buroléctica de la época se diferenciaron unas de otras denominándolas, en cuanto al sector público se refiere, como "plazas a euskara/plazas a castellano". El reparto de dichas plazas era fuente de tensión: cada vez más escuelas públicas deseaban pasar del modelo A al modelo B (muchas al D), y para ello solicitaban que todas las plazas docentes o la mayoría fueran en euskara. Había que elegir: abrir menos líneas de euskara (modelos B y D) y garantizar que todos o la mayoría de los profesores de dichas líneas fueran euskaldunes, o adecuar el porcentaje de plazas en euskara a las necesidades básicas a fin de otorgar la autorización para abrir más líneas de los modelos B y D. El resultado de dicha discusión quedó fijado provisionalmente en 1986 mediante el "decreto 4/4", concretamente, la Orden de 10 de julio de 1986 determinó el número y condiciones a cumplir para establecer el modelo B, desde la perspectiva del euskara. Más tarde, a partir de 1993-1994, se operó una notable revisión. Sin embargo, no fue definitiva: en muchos casos se mantuvieron las proporciones vigentes anteriormente.
3. Definición normativa del nivel de euskara necesario para la enseñanza del euskara.
   Fue un aspecto que tuvo también mucha importancia. Una cosa era definir cuántos profesores debían ser euskaldunes en un modelo A, B o D y, otra distinta, determinar el nivel de euskara que debían tener dichos profesores: qué nivel de euskara, y cómo había de asegurarse dicho nivel. En un principio se trabajo con el título D2 de Euskaltzaindia (que tuvo, en un principio, sus equivalentes: el certificado de aptitud de Labayru, entre otros). Posteriormente, desde 1982, el certificado EGA fue el principal. EGA y sus homólogos o semejantes. El Decreto 138/83 de 11 de julio y la orden de 1 de agosto de 1983 concretaron, también y mayormente, dicho aspecto. Para los niveles de educación intermedios, no obstante, se solicitó una orden complementaria. Por lo que a la certificación del nivel de euskara se refiere, además de las vías ordinarias, se creó una vía de habilitación provisional IGA a través de IRALE. Más tarde, en 1993, el Decreto 47/1993 de 9 de marzo (BOPV, 1993-IV-2) y la Orden de 10 de enero de 1994 (BOPV, 1994-I-26) establecieron la base del modelo actual, definiendo los niveles HE1 y HE2. Dichos niveles son los que hasta el año 2011 están en vigor.
4. Labor normativa de determinación del curriculum vasco de la CAE. Muchos decretos y órdenes han determinado el curriculum escolar vasco. Una parte del curriculum la establece el Estado, y la parte restante el Gobierno Vasco. Durante la primera mitad de la década de los ochenta se elaboraron los trabajos de determinación de la primera parte del curriculum escolar de la CAV. Fue entonces cuando se acometió expresamente la labor, a nivel de disposiciones normativas, de planificar los estudios relativos al euskara y literatura en Preescolar, EGB y Bachiller. En la segunda mitad de la década de los noventa se realizó una revisión en profundidadel trabajo realizado en dicho curriculum, otorgándole al punto de vista constructivista un lugar destacado en la filosofía general. El propio Estado definió en dicho punto en qué medida depositaba en manos del Gobierno Vasco (45%) y en qué medida se reservaba el Estado las competencias-facultades de determinación de los contenidos educativos.

Durante el último cuarto del siglo XX se ha realizado un trabajo normativo especial en muchos sectores del ámbito educativo, al objeto de desarrollar de forma pausada la LNE. Son especialmente destacables las siguientes labores de reglamentación: el programa Glotodidaktika eta HGA de una parte, el programa IRALE por otra, el programa EIMA por otra y, por último pero no el último, los programas NOLEGA y ULIBARRI. Veamos cada una de ellas.

1. El programa Glotodidaktika eta HGA. En 1982, el Servicio de Euskera del Departamento de Educación creó un mecanismo académico-administrativo con objeto de asegurar y medir el nivel de euskara de los alumnos, profesores y, en general, de los ciudadanos, después de que Euskaltzaindia renunciara a conceder el "título D" y dejara esta labor en manos del Gobierno Vasco. Durante años fue el EGA el resultado de dicha labor reglamentaria. El EGA constituye hoy día, por número, por extensión territorial y por capacidad de homologación, el certificado de euskara mayoritario. En los últimos años ese ámbito del DCI ha sido actualizado permanentemente, insertando en él la actividad tanto de los euskaltegis como de HABE. La labor de la Escuela Oficial de Idiomas corresponde también a dicho ámbito. El programa HGA ha completado en el ámbito escolar, desde 1994, el área de los exámenes HE1 y HE2 de los profesores: véase la Orden de 10 de enero de 1994 (BOPV 1194-01-26).
2. El programa IRALE. El Departamento creó el programa IRALE, en el año 1981 y lo reguló en el año 1983 (Orden de 26 de Diciembre BOPV, 1994-02-11) con el fin de euskaldunizar o alfabetizar en euskara a los profesores que ya operaban desde hacía tiempo en el mundo escolar. Dicho programa sufrió una profunda renovación en el año 1994 (BOPV, 1994-02-11) y, desde entonces, está sumido en un proceso de actualización permanente. En primer lugar, la función fundamental de IRALE ha consistido en la euskaldunización de los profesores castellanoparlantes. En cambio, durante la primera década del siglo XXI, su objetivo máximo ha sido el de mejorar el nivel de euskara de los profesores que han conseguido el nivel EGA o HE2. Las convocatorias para los centros privados y euskaltegis, publicadas anualmente, podrían ser el resultado más claro del trabajo reglamentario.
3. Programa EIMA. El programa EIMA se constituyó para proteger, reforzar y desarrollar la creación de material docente en euskara. Durante los años 1981-82 se acometió dicha labor, gracias al desarrollo de los pasos anteriormente comentados. La elaboración del programa EIMA constituyó un proceso progresivo, completado, posteriormente, mediante resoluciones-órdenes. En 1983, el programa comenzó con una sola convocatoria realizada por medio de una orden. A medida que las necesidades del mundo escolar se han ido incrementando en cantidad y calidad, y gracias a los cambios tecnológicos de los métodos de aprendizaje, la composición anual de las convocatorias EIMA se ha ido sofisticando. Es importante, además de lo anterior, el decreto 295/98 de 3 de noviembre de 1998 (BOPV, 1998-XI-27).
4. Los proyectos NOLEGA y ULIBARRI. A fin de reforzar las habilidades de lecto-escritura en euskara de los alumnos, el Departamento constituyó, en 1983, el programa NOLEGA. El mismo acrónimo es muy esclarecedor: NOLEGA es el programa para el Desarrollo de la Ley de Normalización. Desde su creación el Departamento ha expandido y complementado incesantemente dicho programa. A dichos efectos ha publicado, de una parte, muchas disposiciones tales como resoluciones y órdenes. De otra, ha constituido el proyecto ULIBARRI, en el año 2000, ofreciendo protección-cobertura legal a las actuaciones que vienen a reforzar la utilización del idioma del mundo escolar.

Resumiendo, ese es el trabajo de reglamentación de la estructura del programa creado para desarrollar la LNE en los primeros años. Existen, además, un sinfín de órganos de poder que, aunque ubicados fuera del Gobierno Vasco, inciden en el ámbito de la normalización lingüística. Las Diputaciones Forales y, últimamente, los ayuntamientos, cada cual en su espacio competencial, han realizado aportaciones notables con el fin, sobre todo, de completar la actividad del Gobierno Vasco.

El marco principal que han establecido las leyes y el resto de las disposiciones normativas no se ha podido estructurar, por los motivos expuestos al principio, de golpe y repentinamente. Los cambios se han operado de forma progresiva. Las propias leyes reclamaban la necesidad de un periodo de transformación. De hecho, el sistema educativo de la CAV ha estado inmerso en un continuo proceso de transición, año tras año y curso por curso. Además de presentar los números básicos, la explicación de dicha evolución aparece reflejada en los cuadros-tablas sintéticos. Como decimos, todos los niveles educativos anteriores a la universidad, los tres Territorios y los dos modelos de escuela (público y privado) se aglutinan en este punto, exponiendo los resultados globales. Desde el curso académico 1982-83 hasta el curso académico 2007-08 (un periodo de 25 años), se ha producido una gran transformación en Preescolar, EPO, ESO, Bachiller y en la Formación Profesional. Tomando como referencia el conjunto de los tres territorios, y contabilizando tanto los centros públicos como los privados, la evolución porcentual de los modelos ha sido la siguiente:

Evolución porcentual de los modelos en el último cuarto de siglo (todos los niveles: Preescolar, Primaria, ESO, Bach. y FP).
Porcentajes, con "modelo X" incluido.

Para entender una evolución tan amplia es suficiente con tener en consideración algunos datos: así, el 80% de los alumnos se encontraban en el modelo A (y letra "X") en 1982-83, momento en el que entró en vigor la LNE. Por el contrario, 25 años más tarde los estudiantes en modelo A constituían el 20% del universo total de los alumnos. El modelo vasco más débil (los que disponen de una capacidad más limitada para euskaldunizar a los alumnos castellanoparlantes y alfabetizar a los euskaldunes) retrocedieron y evolucionaron4 los más fuertes. Paralelamente, el "modelo" X casi ha desaparecido: se aplica únicamente en los casos excepcionales contemplados en la ley. El modelo A, en un principio (a cuenta de los alumnos del modelo X, entre otros), tras crecer de forma importante y constituirse en hegemónico, ha ido retrocediendo de forma constante; el modelo B prosperó en la década de los 80 y, desde 1990 hasta la fecha, ha mantenido el nivel de difusión conseguido en la década anterior; por último el modelo D ha tenido, año tras año, un notable incremento: durante la primera década del siglo XXI dicho modelo constituye el más solicitado y su aplicación va aumentando cada año. La siguiente tabla expone, resumidamente, la situación existente en todos los niveles educativos 25 años después de la aprobación de la LNE:

Esta tendencia no se detiene en el curso académico 2007-08. Posteriormente, también ha evolucionado: durante el curso 2010-11, concretamente, la distribución de los tres modelos es el siguiente (la totalidad de los niveles, los tres territorios y todo tipo de centros educativos):

Esta evolución ha sido, en general, ascendente. En los niveles inferiores los modelos D han ido reforzándose, y posteriormente, dicho crecimiento ha aumentado. En Preescolar y EPO ha sido mucho más evidente la transformación de un modelo a otro. Las siguientes dos imágenes dan cuenta de la distinta evolución producida.

Evolución porcentual de los modelos en Preescolar y EPO de la CAV (inicialmente en EGB y EA)

Evolución de los modelos, en toda la Educación Secundaria de la CAV.

En resumen: en general se ha implementado una aplicación amplia de la ley en lo que a la evolución de los modelos se refiere. Los modelos más euskaldunes, aquellos que ofrecen un contacto más amplio y profundo respecto al euskara, se han ido consolidando en general y, en cambio, los más débiles han retrocedido.

La ley no preveía, sin embargo, únicamente dicha cuestión: se deseaba contar con jóves que, al término de la escolarización obligatoria, supieran desenvolverse bien, tanto por escrito como oralmente, en euskara y castellano. ¿Se ha logrado tal objetivo? Totalmente, en su integridad, de ninguna manera. La mayoría de los escolares al llegar a los 16 años se arreglan bien en castellano (al mismo nivel que los monolingües de la Comunidad Autónoma): así ocurre oralmente y también, aunque con determinadas matizaciones, de forma escrita. En euskara, por el contrario, no ocurre lo mismo: los niños que son euskaldunes en el seno de la propia familia (la mayoría cursan sus estudios en el modelo D) tiene un nivel de euskara notable, en general, tanto oralmente como por escrito (aunque también habría que matizar). Quienes de origen son castellanoparlantes o bilingües y en su día a día no tienen gran contacto con el euskara, por contra, tienen un nivel de euskara bajo. Habría que hacer algunas consideraciones a esta situación: los alumnos suelen ser mejores, en general, en las competencias receptoras (en comprensión auditiva, en la comprensión) que en competencias productoras (en el habla y en la escritura). Influyen en esto, además de saber si los alumnos tienen al euskara como L1 o L2, otros muchos factores: si en casa se habla euskara o no, cuál es el idioma vehicular entre los compañeros, los modelos A, B o D y otras muchas características particulares de los alumnos. Todos ellos, y no un único elemento, han influido en esa situación de claroscuro derivada de los resultados actuales.