Auñamendi Eusko EntziklopediaFonds Bernardo Estornés Lasa

Si bien la abolición foral se ha datado siempre el 21 de julio de 1876, fecha de la ley que aplicaba la modificación foral de 1839 con la introducción de la obligación a las provincias Vascongadas de contribuir al esfuerzo nacional en hombres (quintas) y dinero (impuestos), en realidad la desaparición de las Diputaciones Forales no será efectiva hasta el año siguiente. Precisamente la Diputación foral vizcaína fue la primera en tomar el camino de la disolución, el 5 de mayo de 1877, reemplazada por una Diputación provincial interina, nombrada por el Gobernador Civil con personajes con amplia trayectoria en la administración foral y por supuesto proclives a llegar a un entendimiento con Cánovas para solucionar de una vez el espinoso problema de los Fueros. El entendimiento culminó en 1878 con la entrada de las Provincias Vascongadas en el "concierto económico" general.

El 5 de mayo de 1877 la Diputación Foral de Bizkaia fue definitivamente disuelta por Cánovas como medio de llegar a un acuerdo, buscado desde abril de 1876 pero infructuoso por la decidida oposición de los intransigentes vizcainos, que permitiera una continuidad del sistema administrativo foral pero con las novedades del servicio militar y del pago de impuestos. Cuando a fines de ese año las Diputaciones Forales de Gipuzkoa y Alava siguieron el mismo camino, sobre un modelo de relaciones ya establecido con los vizcainos, y por separado se llegó a un acuerdo de incorporación de las Provincias Vascongadas al "concierto económico" general. Esta expresión del preámbulo del R. D. de 28 de febrero de 1878 causó fortuna, de forma que desde primeros de los años 80 del siglo XIX ya se conoció el peculiar sistema de relación económico-administrativa de las Diputaciones Vascongadas con el Estado como Concierto Económico Administrativo o, abreviadamente, Concierto Económico.

El Concierto Económico se define como una disposición gubernamental -generalmente no pasaba del rango de Real Decreto- que fijaba una cantidad alzada anual (cupo) que cada Diputación vascongada habría de abonar al Ministerio de Hacienda en equivalencia de las recaudaciones de ciertos impuestos (llamados concertados) a las que renunciaba el Estado. Las Diputaciones harían frente a estas sumas con recursos provenientes de los mecanismos de exacción o rentas propias sin ninguna relación obligatoria con los impuestos concertados. El acuerdo genérico tenía una duración variable, desde los ocho años del de 1878 hasta los veinticinco del de 1926. Un dato a retener es que las Diputaciones no tenían ninguna obligación a recaudar los impuestos concertados, por ello no se convertían en meras subrogadas el Ministerio, sino que se hacían cargo del abono del cupo concertado a costa de sus propios ingresos. Estaba a su albedrío recaudar los impuestos concertados o no, y si lo hacían lo estaba asimismo aplicar unas tarifas a su conveniencia. No busquemos una coordinación o una reglamentación igual, porque no la hubo. Cada Diputación optó por su propio modelo de financiación (dentro de un marco general común del país) que no solo la separaba del Ministerio de Hacienda, sino que también lo hacía de las otras dos. Los acuerdos de coordinación tributaria entre las tres Diputaciones, o incluso con Navarra, tendrán que esperar hasta los años 20 de este siglo. Por otra parte, el Concierto Económico no contenía sólo acuerdos de naturaleza fiscal, sino que respetaba las atribuciones económicas y administrativas "que vinieran ejerciendo" las Diputaciones. No es decir nada nuevo que nunca se fijaron tales atribuciones, lo que representaba, al unísono un problema y una ventaja. Problema: no había un texto legal a que acudir en caso de dudas o disputas entre distintas esferas de la Administración. Ventaja: siempre cabía decir que la competencia, la que fuera, había sido ejercida por la Diputación o por un Ayuntamiento desde antiguo.

Estos planteamientos administrativos y fiscales, como es fácil suponer, no eran compartidos por las Diputaciones Vascongadas y el Gobierno. Así que se sucedieron conflictos fiscales y administrativos. Las renovaciones del Concierto, que lo diferenciaban del Convenio navarro, tuvieron dos orígenes. En unos casos por caducidad del acuerdo económico prefijado, tal es el caso de la renovación de 1887, 1906 y 1926, o bien por modificaciones establecidas en la normativa fiscal del Estado (1894). En algunas ocasiones se produjeron modificaciones parciales -sin llegar a variar esencialmente nada del contenido del Concierto salvo el cupo (1898, 1900)- bien fuera por variación normativa (1898-1900-1904) o bien por simple aumento programado de los cupos entre un acuerdo y otro (1916). La elevación de las cantidades pactadas, el cupo, trajo en muchas ocasiones la variación en los tributos concertados fuera total o parcialmente. Por ejemplo en 1900, con la reforma de Villaverde, tarifas de la Contribución Industrial pasaron al nuevo impuesto de Utilidades, de forma y manera que los cupos se hubieron de modificar para incluir estas tarifas, e incorporar otras propias del nuevo impuesto. Así que, según se sucedieron las modificaciones parciales o renovaciones, se incrementaron el número de tributos concertados, además lógicamente de las propias cifras.

Respecto a las cuantías de los cupos hay que hacer diversas consideraciones. En primer lugar no se puede encontrar, porque no la hubo, una absoluta correspondencia entre la potencialidad real de las recaudaciones con los cupos. Los cálculos, cuando se hicieron (1878), fueron siempre aproximados porque lo más corriente fue ajustar los incrementos de los tributos en función de un tanto alzado líquido, que era realmente lo que se negociaba.

En realidad la cantidad finalmente pagada por cada Diputación trimestralmente a su respectiva Delegación de Hacienda obedecía a un cupo teórico calculado menos unos descuentos -otro elemento fundamental de distinción con el Convenio navarro- originados por los gastos que las Diputaciones provinciales tenían en sus funciones administrativas y económicas que en el resto del país eran a cargo del Estado. Tales eran los gastos originados por la construcción y mantenimiento de carreteras, por el mantenimiento de las respectivas Policías provinciales (Miqueletes, Forales y Miñones), además de los descuentos por gastos de recaudación. Estos descuentos, esclerotizados desde 1887, hacían que las cantidades efectivamente pagadas fueran menores que las aparecidas en los Reales Decretos de renovación del Concierto. Entre 1878 y 1881, a los descuentos fijados por el R. D. de febrero de 1878 se sumaron las cantidades abonadas por las Diputaciones para el mantenimiento de Culto y clero de su respectiva provincia, de forma que, realmente, la Diputación vizcaína pagó a la Hacienda central poco más de 300.000 pts. anuales. Frente al millón largo de cupo teórico la diferencia era muy considerable. Sin embargo, al congelarse los descuentos desde 1887 y al incrementarse los cupos, en las distintas renovaciones, aquellos cada vez supusieron un menor ahorro efectivo. En 1925, al calcularse el cupo líquido, se dio por supuesto un descuento en cantidad indeterminada.

Cabe preguntarse si estas cifras resultaban o no gravosas a las Diputaciones y a los propios contribuyentes. El esfuerzo para pagar los cupos dependía de una variable fundamental, además de su lógica cuantía, que no era otra que la propia capacidad de recaudación de cada Diputación. Según cómo recaudaran sus dineros las Diputaciones, en combinación de la propia coyuntura económica nos pueden dar las claves de la carga real que supusieron. En general no fueron gravosos en la medida en que las Diputaciones, salvo situaciones excepcionales, fueron capaces de establecer sus propias recaudaciones en función del esfuerzo a que las obligaban los cupos. La excepción la tenemos en los años 30 en Bizkaia, que sufrió una grave crisis industrial, por lo que debido a su dependencia del impuesto de Utilidades, que fundamentalmente gravaba las actividades empresariales, tuvo problemas para pagar unos cupos ya muy crecidos.

El Concierto Económico tenía una consecuencia administrativa directal que era la amplia autonomía administrativa, directamente ligada y justificada por la autonomía económica. Es lógico pensar que la posibilidad de establecer los tributos concertados y, el establecimiento de arbitrios de consumo, les permitía disfrutar de ingresos propios, recaudados por sí o por medio de los Ayuntamientos, para sus propios gastos que no sólo eran los cupos sino su propio mantenimiento y los servicios que a bien tuvieran (carreteras, escuelas, policía, hospitales, etc.). Las Diputaciones provinciales vascongadas estaban organizadas exactamente igual que las del resto del reino, pero tenían señas peculiares que las diferenciaba de forma importante. Sólo hace falta ojear sus respectivos presupuestos para darnos cuenta de la amplia capacidad de maniobra que les brindaba la disposición de medios económicos propios y no fiscalizados por ningún Ministerio o Tribunal de Cuentas. De hecho sus acuerdos eran ejecutados directamente por el Presidente de la Corporación provincial y no por el Gobernador Civil, como en las de régimen común. Para empezar, y derivada directamente del Concierto, tenían una amplia autonomía fiscal. Podían establecer los impuestos concertados, o no; y de hacerlo podían establecer las mismas tarifas que el Ministerio de Hacienda, o no. Además, continuaron con el privilegio foral de establecer arbitrios de consumo que a bien tuvieran sobre las especies que les pareciera conveniente sin autorización ni previa ni posterior de ninguna otra instancia administrativa. En el caso vizcaíno se une la propiedad -excepcional en la España de la época- de un ferrocarril minero, el de Triano, construido en el período de entreguerras y que desde 1876 le reportó unos ingresos extraordinarios -no fiscales- en volumen importante, por lo que las cargas tributarias, genéricamente contempladas, eran menores a lo que por sus gastos hubieran debido corresponder. De esta forma, los tres soportes económicos de la Diputación (arbitrios, impuestos y rentas de Ferrocarril de Triano) le permitieron, hasta que las cargas financieras fueron de consideración y el ferrocarril minero comenzó a generar pérdidas, finales de los años 20, una posición económica desahogada y desde luego muy ventajosa para la provincia.

Los principales ingresos de la Diputación de Bizkaia provendrán, entre 1877 y 1900, de tres fuentes. En primer lugar del cobro de arbitrios de consumos sobre diversos productos de consumo (vino, alcoholes, sidra, frutas, aceite, sal, etc.). En segundo lugar por importancia encontramos los ingresos del ferrocarril de Triano. En realidad la propiedad de este ferrocarril minero permitió una doble financiación, en primer lugar la obvia que supuso su explotación, y en segundo lugar la posibilidad de financiar operaciones de crédito con garantía en la propiedad y/o los resultados del ferrocarril. De esta forma se consiguieron varios empréstitos del Banco de Bilbao. En tercer lugar encontramos, desde 1894, el comienzo del cobro de ciertos impuestos. Tales fueron, sobre todo, el de Derechos Reales, el Timbre y el de Transportes, encabezado a su vez con las Compañías de Ferrocarriles, que en principio no van a tener una gran participación en los ingresos pero, como veremos, tendrán un importante protagonismo en la siguiente fase. Las Compañías de Ferrocarril obtuvieron un beneficio suplementario en su explotación en la medida en que pagaban a la Diputación su parte del cupo total, pero recaudaban la tarifa del Ministerio de Hacienda a sus usuarios.

Entre 1900 y 1937 las vías de financiación de la Diputación de Bizkaia variaron por los aumentos de los cupos y de los gastos propios de su actividad, así como por el rendimiento decreciente del Ferrocarril de Triano. Por todo ello, desde 1910, se comenzaron a establecer diversos impuestos tales como la Contribución Territorial, la Industrial y de Utilidades que, sobre todo con el incremento de la actividad económica, supusieron una importante fuente de ingresos para la Diputación. Los arbitrios se fueron modificando paulatinamente para centrarse más en la fiscalidad de productos suntuosos (champagne), alcoholes y productos industriales (grasas industriales, gasolina) pero llegó un momento en que no se pudieron incrementar más. Por lo tanto será la actividad empresarial (las Utilidades sobre todo en su Tarifa 3ª -que gravaba los beneficios empresariales-) la que mantenga los ingresos de la Diputación. Ello no implica necesariamente que la presión fiscal fuera igual que en el resto del Estado, ni mucho menos, puesto que los impuestos se establecieron con tarifas inferiores o con bases imponibles distintas -y más reducidas- que la reglamentación general de forma que el beneficio del contribuyente vizcaíno -salvo en el caso de los impuestos indirectos- siguió siendo cierto.

Estos ingresos propios tenían su traducción en una administración privativa, con atribuciones confusas pero que la Diputación defendió tajantemente en la idea de que eran precisamente las que la legitimaban en el ejercicio de su papel intermediario entre el Ministerio de Hacienda y el contribuyente vizcaíno. La Diputación, por ejemplo, construía o colaboraba en la construcción con los pueblos de cárceles, hospitales (Santa Marina, Górliz) escuelas, mantenía una policía provincial de 100 hombres (los Miñones, popularmente conocidos como Forales), subvencionaba la construcción de ferrocarriles, obras públicas (puentes, carreteras, etc.) pagaba estancias de dementes fuera de la provincia hasta que construyó su manicomio en Bermeo, proyectó un modelo de buque pesquero estandar para el abaratamiento de su construcción, en 1925 emprendió un ambicioso programa de construcción de escuelas de barriada y un larguísimo etcétera. Todo esto lo pudo hacer, precisamente, por la libre disposición de sus propios recursos, salvo la parte a pagar como cupo obviamente.

Esta autonomía provincial continuaba en el terreno municipal. Si bien el Gobernador Civil tenía atribuciones puramente gubernativas en los consistorios (suspensión de ayuntamientos, por ejemplo) en cuanto al personal y presupuestos la dependencia de la Diputación era absoluta. Las Diputaciones autorizaban los presupuestos de los Ayuntamientos (en lugar del Ministerio de Gobernación), autorizaba sus arbitrios de consumos con la fijación de los tipos máximos, controlaba la liquidación de los mismos y subvencionaba obras concretas. En el aspecto del personal municipal también tuvieron mucho que decir las Diputaciones.

Frente a la tendencia desde el Gobierno central de establecer Cuerpos de funcionarios municipales (médicos, secretarios, veterinarios, etc.) las Diputaciones siempre mantuvieron la necesidad de la contratación de personas del país basándose en dos motivos. En primer lugar la necesidad de conocer la administración peculiar derivada directamente del Concierto y en segundo lugar, sobre todo en Gipuzkoa y Bizkaia, la necesidad de que el personal municipal conociera el euskera para entenderse con los administrados, requisito que en las oposiciones a los Cuerpos de funcionarios municipales en el Estado no era desde luego contemplado. Este razonamiento, esgrimido no sólo por nacionalistas sino también por preclaros liberales y conservadores, en realidad servía como otra especificidad más a la hora de que las Diputaciones siguieran controlando el funcionamiento y el personal municipal. En definitiva, aunque el uso de las atribuciones privativas que brindaba el Concierto pudo ser discutido desde determinados partidos políticos o campos de sensibilidad social (control municipal o elevada proporción de fiscalidad indirecta), lo evidente es que el sistema en sí, una vez comprobada su virtualidad y su permanencia desde mediados de los años 80, tuvo un amplio consenso en las provincias que mantuvieron muy celosas sus atribuciones propias, a veces a costa de duros enfrentamientos con el Gobierno.

Obviamente los cargos en la Diputación provincial estuvieron muy disputados, en la medida en que desde la Diputación se establecían no sólo medidas de desarrollo de la economía provincial -como las de régimen común por otra parte- sino que tenía un ejercicio real de poder al fijar las tarifas tributarias, así como el control municipal. Es por todo ello que las elecciones provinciales tuvieron una importante relevancia. Los grupos políticos del sistema de la Restauración, y sus contrincantes, tuvieron un alto interés por colocar a sus principales hombres en la Diputación. De esta forma encontramos que personajes del calado de Pablo de Alzola, el conde de Aresti, Adolfo Urquijo Ybarra, Luis de Zavala o Ramón de la Sota y Aburto llegaran a ejercer el cargo de Presidente de la Diputación. Sus valiosas conexiones en la Corte, junto con las de sus correligionarios y parientes, supusieron una ventaja añadida a la hora de negociar las renovaciones del Concierto puesto que en última instancia, cuando ya no había arreglo posible, fue común acudir directamente al Rey Alfonso XIII, a su madre en tiempos de la Regencia, o al Presidente de Gobierno, para hacer variar de postura al Ministro de Hacienda de turno. Así pues, será la propia derecha dinástica -bajo variadas formas y no siempre unida- la que ocupe los asientos de la Diputación provincial en la mayoría de las ocasiones. Sólo quedará fuera de su control entre 1917-1919 sustituida por los nacionalistas de Sota y con la República por estar formada su Comisión Gestora por socialistas y republicanos nombrados directamente por el Gobernador Civil. Por lo demás los dinásticos utilizaron los mismos sistemas de corruptela electoral que en las elecciones generales y controlaron en su beneficio los resortes de poder que concedía a la Diputación el Concierto.

Con la Guerra Civil, y la participación de las provincias de Bizkaia y Gipuzkoa en el campo republicano, las Diputaciones continuaron su labor de recaudación fiscal mientras que el Gobierno Vasco se centró más en el campo de la política económica (moneda, precios, etc.). Tras la caída de Bilbao, en junio de 1937, la derogación del Concierto fue inmediata. La justificación fue el mal uso hecho de este privilegio y que se alzaran en armas, estas dos provincias, contra el Movimiento Nacional, "correspondiendo así con la traición a aquella generosidad excepcional" (Decreto-Ley de 23 de junio de 1937. B.O.E. 24 de junio de 1937). Álava -y Navarra- continuaron con su sistema, aunque desde 1940 la aproximación a la normativa general de hacienda fue cada vez mayor. La abolición del Concierto supuso para la Diputación vizcaína, además de la pérdida de capacidad en materia de hacienda, la pérdida de sus atribuciones privativas, carreteras (652 Km de los 1.182, 23 Km. que gestionaba), etc. En otra disposición, dictada por el general en Jefe del Ejército del Norte quedaron disueltos por colaborar con el bando republicano los Cuerpos de Miñones de Bizkaia y el de Miqueletes guipuzcoano.

EAO