Territoires

Bizkaia. Administración pública

En la búsqueda de antecedentes a las Juntas territoriales medievales se ha pensado en ocasiones en la asamblea general de los vecinos de las aldeas (conventus publicos vincinorum), que para García de Valdeavellano, que estaba pensando en un ámbito peninsular, podían ser un vestigio de la solidaridad vecinal de los comarcanos de las primitivas comunidades locales o "marcas" germánicas. La institución aludida tiene sin embargo alcance local, no territorial, y se registra en áreas que formaron parte del reino toledano. Sabemos de las pretensiones de los reyes visigóticos de hacer efectivo su dominio sobre el territorio vascónico; se conoce también la relación más o menos pacífica del País Vasco más occidental, de la terra alavesa, con el Reino de Asturias, después de León. Es casi seguro que entre el siglo VIII y el XI el área vizcaína, al menos de la Bizkaia nuclear (y de las zonas colindantes del Duranguesado, Oñate, Álava) vivió una situación peculiar por su condición periférica respecto de los nacientes Reinos de Navarra y de Asturias que se desarrollaban al oriente y el occidente.

La carencia de fuentes cronísticas o diplomáticas impide hacer afirmaciones sobre las instituciones locales y territoriales de Bizkaia en este período; la similitud de las condiciones de civilización permitiría pensar, sin embargo, en la emergencia de instituciones como el conventus publicus vincinorum o algo similar, conocidas en otros territorios. Recordemos que desde las primeras menciones políticas indirectas del territorio en el siglo X, Bizkaia aparece vinculada gubernativamente al Reino de Pamplona: se halla claramente integrada en el área política navarra en el siglo siguiente, a la que se mantendrá adscrita, con alguna alternancia castellana, hasta finales del siglo XII. Las Encartaciones y la Bizkaia nuclear, y después el Duranguesado, formarán parte en lo sucesivo, desde los comienzos del siglo XIII, del Reino de Castilla. La integración fue compatible con la constitución de un amplio poder señorial de naturaleza política singular, aunque ciertamente no soberano, sobre los tres territorios citados. El poder gubernativo fue ejercido hereditariamente hasta 1379 por una familia de antiguo arraigo en el área occidental de Vasconia y recayó en la fecha citada en los titulares de la Corona de Castilla. A partir de 1379 los que gobiernan en Bizkaia operan con un doble título: el de Rey, que confiere el regnum, la soberanía, y el de Señor, que conlleva la titularidad del amplio poder señorial ganado durante varias centurias. Junto al Rey, al Señor, está la comunidad organizada que posee su propio Derecho. La relación dialéctica entre ambos elementos institucionales irá configurando el sistema foral vizcaíno a lo largo de la Edad Media y de la Edad Moderna.

Señores (documentados) de Bizkaia hasta la incorporación a la Corona Castellana en 1379
Enneco López "Ezkerra"(1043-1076?)
Lope Iñiguez(1076?-1092)
Diego López de Haro I(1093-1124)
Lope Díaz de Haro I(1124-1170)
Diego López de Haro II(1170-1214)
Lope Díaz de Haro II "Cabeza Brava"(1214-1236)
Diego López de Haro III(1236-1254)
Lope Díaz de Haro III(1254-1288)
Diego López de Haro IV(1288-1289)
María Díaz De Haro I(1289-1295; 1310-1322;1326-1334)
Diego López de Haro V "El Intruso"(1295-1310)
Juan de Haro "El Tuerto"(1322-1326)
Alfonso XI de Castilla(1329-1334)
María Díaz De Haro II(1334-1349)
Nuño de Lara y Díaz de Haro(1350-1352)
Juana Núñez de Lara(1352-1358)
Pedro I de Castilla(1358-1366)
Tello de Vizcaya(1358-1370: de hecho)
Juana Manuel(1369-1371)
Juan I de Castilla(1371-1390)

Son dos los elementos definitorios de la entidad política de Bizkaia:

a) De un lado el poder jurisdiccional del Señor sobre el conjunto del territorio, sobre las tres Terras articuladas en virtud del mayorazgo (Bizkaia nuclear, Encartaciones y Duranguesado), ámbito jurisdiccional al que se añadirá después el bloque de Villas. El poder jurisdiccional único permite al oficial señorial supremo, el prestamero, ejercer su autoridad en todas las Terras y ámbitos del Señorío, y lo mismo ocurrirá después con su sucesor el Corregidor, oficial encargado de representar y ejecutar la política de los Reyes y Señores.

b) La asistencia a unas Juntas Generales comunes por cuestiones de Fuero también común. Hay que destacar que la concurrencia a una Junta General común constituye inicialmente la única expresión política de la vinculación entre todos los habitantes del Señorío, si bien la asamblea trata de muy pocas cuestiones que interesen al conjunto de bloques.

En la evolución de la Junta General habría que distinguir dos fases o períodos. De un lado la consolidación de una Junta General de la Bizkaia propiamente dicha o Bizkaia nuclear, y de otro la integración relativa en dicha Junta General de los territorios del Duranguesado y de las Encartaciones, tras la constitución del mayorazgo en el siglo XIII, así como del Cuerpo de Villas creado posteriormente. Hay algunas cuestiones previas que se deben abordar antes de seguir el hilo de esta Junta General. Se trata de la personalidad institucional de cada una de las Terras y Cuerpos que forman el mayorazgo vizcaíno, que disponen a su vez de sus propios órganos públicos de gobierno. En efecto, tanto las Encartaciones como el Duranguesado y las Villas creadas en los siglos XIII y XIV cuentan con Juntas particulares y con oficiales propios. Incluso dentro del bloque territorial central, la Bizkaia nuclear, existen Juntas particulares en las distintas Merindades que la integran.

  • Encartaciones.

Podemos suponer con Escarzaga que a la Junta General que se celebraba bajo el roble o en la casa torre de Avellaneda, centro geográfico de la Encartación, acudían todos los hijosdalgo de la Tierra. Así lo asegura al menos el texto de la Ordenanza de Gonzalo de Moro en 1394. De hecho, conocemos Juntas multitudinarias de encartados celebradas en la centuria siguiente. En virtud de un proceso mal conocido, la Junta General se hace más restrictiva: de estar constituida por todos los encartados se pasa a la integración por los representantes de los concejos. En la Edad Moderna acuden ya los apoderados de los diez concejos o repúblicas: Güeñes, Zalla, Gordexola, Sopuerta, Galdames, Arcentales, Trucíos, Carranza, los Cuatro y Tres Concejos del Valle de Somorrostro (de un lado Musques, Zierbana, Abanto de Yuso y Abanto de Suso y de otro Santurtzi, Sestao y Trapagaran-San Salvador del Valle). Sorprende hoy la capacidad de actuación de la Junta general encartada. Intervino en la aprobación de la Ordenanza de Gonzalo Moro de 1394, y elaboró y aprobó el llamado Fuero Viejo de 1503 que iba a regir durante 70 años y que ni tan siquiera fue presentado a la confirmación real. Es más: la interpretación auténtica de ambos cuerpos legales corresponde a la asamblea encartada. La Junta General elige a los cargos públicos propios del territorio y recibe el juramento del Corregidor de guardar el Fuero propio del territorio.

  • Duranguesado.

No menos antigua era la asamblea del Duranguesado aludida en el Fuero de los Labradores de la Merindad. Desde una época que no se puede precisar, en cualquier caso a lo largo del Bajo Medievo, acudían los durangueses a Gerediaga para celebrar sus Juntas. A partir de un momento de difícil fijación temporal, pero que debe ser coetáneo al cambio que también acontece en Avellaneda y en Gernika, la participación universal de los durangueses se sustituye por la presencia de apoderados municipales. Los fieles regidores de las anteiglesias de Abadiño, Berriz, Mañaria, Iurreta, Garay, Zaldibar, Arrazola, Axpe, Apatamonasterio e Izurza se congregan o en asambleas extraordinarias en la pequeña campa acotada de Gerediagagana, centro geográfico de la Merindad, y en Juntas ordinarias habidas en Gurutziaga y luego en el caserío de Astola. Las asambleas extraordinarias de Guerediagagana tenían lugar en Pascuas de Resurrección, del Espíritu Santo o de Navidades. Destaquemos también la amplitud del papel desempeñado por la Junta duranguesa. La especificidad normativa del territorio desapareció sin embargo al generalizarse la aplicación de las fuentes de Derecho propias de la Tierra Llana de la Bizkaia nuclear. También aquí la asamblea recibe el Corregidor, que jura el Fuero del Señorío, nombra a los cargos propios del territorio, designa a los apoderados de la Merindad en la Junta de Gernika, vela por la integridad de la jurisdicción duranguesa, distribuye el cupo de infantes asignados, efectúa los repartimientos de las cargas generales del Señorío correspondientes a la Merindad y establece el sistema de repartimiento de los gastos específicos de la Merindad.

  • El cuerpo de las villas y ciudad.

Al lado de los dos bloques territoriales periféricos contemplados aparece en la historia medieval vizcaína un bloque institucional, territorialmente discontinuo: el cuerpo de las 21 Villas y Ciudad que llegarían a ser llamadas en segundo lugar a la Junta General tras la Tierra Llana. Entre 1199 que se constituye el villazgo de Balmaseda y 1375 y 1376, fechas del aforamiento de Ugao-Miraballes y de Mungia, Larrabetsu y Rigoitia, otras diecisiete villas fueron erigidas en territorios del mayorazgo de la casa de Bizkaia: Orduña y Bermeo, 1299 y 1236; Lanestosa, 1287; Plentzia y Bilbao, 1299 y 1300; Portugalete, Lekeitio y Ondarroa, 1322, 1325 y 1327; Markina, 1355; Elorrio, 1356; Gernika y Guerricaiz (Munitibar), 1366. No es posible detenerse aquí en la descripción de las características propias de estos municipios privilegiados que poseían un ámbito jurisdiccional propio segregado del sistema general de administración propia de la Tierra Llana, y peculiares fuentes del Derecho, particularmente del Derecho privado distintas del Derecho consuetudinario autóctono de la Tierra Llana. En muchas villas regirá como Derecho privado el general del Reino de Castilla. Interesa subrayar de entrada que existían problemas estructurales entre la Tierra Llana de los bloques territoriales y las Villas: el problema originario y de fondo está ligado al patrimonio señorial, es decir, a la cuestión de cuáles eran las propiedades territoriales y derechos en el Señorío de la familia que gobierna en Bizkaia. Hay un precepto fundamental en el Fuero Viejo, que debiera ser el punto de partida de una amplia investigación. El citado texto dice lo que sigue:

"Otrosí los vizcaínos que havrían de fuero e uso y de costumbre que el Señor de Vizcaya que non pueda mandar fazer billa ninguna que sea en Vizcaia sino estando en la Junta de Guernica, tañidas las cinco bocinas e consintiendo en ello todos los vizcaínos, por cuanto todos los montes e usos e exidos son del Señor de Vizcaia y de los fixodalgo e pueblos a medias, e billa ninguna non se pueda fazer ni pueda mandar fazer ni le dar término alguno que non se faga en lo de los fixosdalgo e pueblos".

En el momento de la creación de las villas a los pobladores de las mismas, se les asigna las propiedades del Señor existentes en el ámbito jurisdiccional del término, y los derechos compartidos con los demás fijosdalgos. La cuestión de la amplitud de los límites jurisdiccionales concedidos a cada villa tenía una gran trascendencia respecto al status de los habitantes de la Tierra Llana situados en las anteiglesias colindantes y hasta de las incluidas dentro de la demarcación de la Villa. Conocemos los graves enfrentamientos de Bilbao y Gernika y las anteiglesias circundantes, también los de Portugalete y Bermeo e incluso de Markina. El problema se concreta en que las Villas reclaman en su totalidad la extensión territorial atribuida en las cartas pueblas fundacionales y determinados privilegios económicos que afectaban negativamente a la libertad de comercio en el entorno territorial. Hay razones para suponer que las Villas acudieron a la Junta General desde el momento fundacional. Hay algún indicio de que en el Medievo la presencia tuviera carácter representativo, frente a la asistencia general de los habitantes de la Tierra Llana.

Resulta más difícil destacar el particularismo institucional del bloque territorial al que ya hemos llamado Bizkaia nuclear, puesto que sus propios órganos de representación y gobierno llegaron a convertirse en las instituciones comunes del Señorío. Sabemos que ya en la Baja Edad Media la tierra comprendida entre los ríos Nervión y Deba, es decir, la Bizkaia nuclear, se halla compartimentizada en unidades administrativas denominadas Merindades. La figura de un Merino Mayor de Vizcaya está documentada en el siglo XI, y aunque haya que aguardar a 1394 para encontrar la primera definición sistemática y vigorosa de las seis Merindades vizcaínas (Busturia, Uribe, Arratia, Bedia, Zornoza y Mungia o Markina, además de la de Durango) hay que tener en cuenta que las cartas pueblas fundacionales de Villas contenían alusiones a las Merindades. Sobre estas unidades administrativas, bien delimitadas por accidentes geográficos, van a operar oficiales señoriales específicos -prestameros y merinos-, encargados de ejecutar mandamientos y disposiciones judiciales, de notificar convocatorias a las Juntas; y magistrados con jurisdicción, los llamados alcaldes de Fuero, que realizaban periódicamente un itinerario judicial. La merindad se constituye en ámbito de organización política de la comunidad. Algunas cartas pueblas parecen aludir a Juntas de Merindad. A una asamblea de este carácter de Uribe se refiere Lope García de Salazar, y el Fuero de 1526 alude expresamente a la Junta de Merindad.

En la Edad Moderna apenas se documenta la actividad de esta instancia institucional; existe sin embargo una modalidad reducida de Junta General de Vizcaya, la denominada Junta General de Merindades a la que era preceptivo que acudieran al menos representantes de todas estas demarcaciones. No podemos asegurar si el silencio documental sobre su actividad obedece a la ausencia de actas y de registros de las reuniones, o al hecho de su práctica extinción por absorción de su papel por la Junta General de Gernika, en la que, las anteiglesias estaban articuladas por Merindades.

Con la Junta General acontece lo que ocurre con tantas otras instituciones medievales: son bien conocidas en el Bajo Medievo pero resulta excepcional, cuando no imposible, hallar testimonios de su existencia en el período anterior a 1200. La Junta General o algún antecedente de la misma pudiera estar aludida en dos diplomas de 1053 y de 1075, que documentan cuestiones de propiedad o de transmisión de bienes inmuebles: Enneko Lupiz Señor de Bizkaia, autorizaba un acto en presencia "omnium seniorum de Vizcaia" y el abad de San Millán y el párroco de Abadiño resuelven un problema de términos mediante perquisa "cum senioribus et homines de terra".

El bajo medievo.En los siglos XIII y XIV la Junta es aludida en reiteradas ocasiones por lo que se pueden diseñar con cierta seguridad los trazos de su estructura y de sus funciones; en el siglo XV, el Fuero Viejo y el Ordenamiento de Chinchilla, además de otros textos cronísticos y diplomáticos, se ocupan suficientemente de la Junta General.

  • Asistentes.

La primera nota a destacar es que todos los vizcaínos varones parecen acudir a la Junta General. La afirmación encuentra fundamentos en diversos textos que hablan en unas ocasiones de "todos los omes buenos de Vizcaia", en otros de "todos los fijosdalgo de Vizcaia assí de la Fermandad como los otros caballeros, escuderos de Vizcaia", de "los vizcaínos e villas" o, en un texto más explícito, "nos los vizcaínos, assí los fijosdalgo como los de las villas". De los textos cabe también inferir algún protagonismo superior dentro de la asamblea de los cabezas de linaje, protagonismo compatible con la presencia universal, incluso la de aquéllos que por no tener tierras propias, por ser meros "labradores" de solar ajeno, no encajan en un concepto estricto de hijosdalgo. En 1394 Gonzalo Moro da cuenta de la presencia de "los procuradores de villas como los solares e fijosdalgo e labradores de la Tierra Llana". Aunque resulten admisibles las objeciones a una asistencia constante de este último grupo social, la generalidad de la asistencia por la vía de los hijosdalgo quedaría corroborada por Gonzalo Moro, cuando afirma que "en la dicha tierra comúnmente todos son hijosdalgo". No es posible evaluar el número de asistentes de la Tierra Llana a la Junta General medieval. Hay que tener en cuenta obviamente los datos poblacionales del Señorío.

  • Funciones.

Aceptación y homenaje al Señor y juramento. A la hora de tipificar una relación de las funciones de la Junta podríamos empezar describiendo aquellas actuaciones que se han considerado más solemnes y que de algún modo expresan el rango y el papel que ha llegado a alcanzar la comunidad de los vizcaínos en el Señorío. En primer lugar el acto doble que materializa y actualiza la existencia del Señorío: el reconocimiento y el homenaje al Señor y el juramento de éste de observar el Fuero de la tierra. Al testimonio que sobre este acto aporta la Crónica de Fernado IV, se pueden añadir los detalles rituales que contiene la escritura de 1356. La lectura del Fuero Viejo permite obtener una imagen vívida del acto de la jura, cuyo ritual se podría contrastar después con lo que dice Pedro López de Ayala, que, como Señor de territorio colindante, tenía motivos para saber lo que ocurría en Bizkaia.

"Lo que a de jurar el Rey e Señor de Vizcaia e donde e como. Otro sí el dicho Rey e Señor de Vizcaia quando viniere a Vizcaia para facer el dicho juramento a las puertas de la villa de Bilbao, fa de fazer prometimiento en las manos de algunos de los vecinos de Bilbao, que él promete como Rey e Señor de tener e guardar a las Villas e Tierras Llanas de Vizcaia e durangueses y de las Encartaciones, e a los moradores en ellas e en cada una de ellas, todos sus privilejios e franquezas e libertades e fueros e usos e costumbres e tierras e merzedes que del an, según que los hobieron en los tiempos pasados y les fueron guardados. E después a de venir a Arechabalaga e los vizcaínos anlo de recibir e vesarle las manos por Señor, y después a de tornar a Santemeteri y Zeledón que es iglesia, y alli a de fazer juramento sobre el cuerpo de Dios consagrado y teniéndolo el clérigo en las manos, estando rebestido, que él que vien e verdaderamente guardará e terná e fará a los vizcaínos y a las Encartaciones e durangueses, así caballeros como escuderos fijosdalgo e labradores, todas las franquezas e libertades e fueros e usos e costumbres que ellos an e tobieron en los tiempos pasados fasta aqui e las otras merzedes que del Rey su padre, asi como Señor de Vizcaia, y de los otros Señores tobieron en la manera y forma que de ellos tobieron y de ellas usaron. Y después verná a Guernica so el árbol donde se acostumbra fazer la Junta, las cinco bozinas tañidas, y allí, con acuerdo de los vizcaínos, si algunos fueros son buenos de quitar y otros de enmendar, alli los fará quitar y dar otros de nuevo si menester fuere con el dicho acuerdo, e confirmar todas las libertades e franquezas e fueros e usos e costumbres que los vizcaínos han e otras merzedes que los dichos vizcaínos tobieron e han del Rey y de los Señores pasados, en la manera que de las dichas otras merzedes usaron fasta aqui. E después a de ir a Bermeo y a de ir a Santa Eufemia y en el altar de Santa Eufemia a de poner la mano sobre el cuerpo de Dios consagrado, estando el clérigo rebestido teniéndolo en las manos que vien e verdaderamente tener e goardar las libertades e franquezas e privilejios e usos e costumbres de los vizcaínos, asi de las Villas como de las Tierras Llanas de Vizcaia e de las Encartaciones e de Durango, tobieron fasta aqui en la manera en que los hobieron".

Debemos a un lienzo de Francisco de Mendieta sobre la jura de Fernando el Católico en 1476, una de las excepcionales oportunidades de conocer gráficamente uno de los episodios más relevantes de la vida institucional de Bizkaia.

Relación de Reyes de Castilla que juraron en Gernika los Fueros de Bizkaia independientemente de su juramento en la Corte:

Reyes de Castilla: Alfonso XI en 1333, Juan I el 20 de diciembre de 1371.

Reyes de Castilla y señores de Bizkaia: Enrique III el 12 de agosto de 1393 (antes lo hizo en Aretxabalagane y Larrabetsu), Enrique IV el 2 de marzo de 1457. El 10 de mayo en Bermeo. Fernando el Católico el 30 de julio de 1476. Luego, en los otros lugares juraderos. Isabel la Católica el 17 de setiembre de 1483 representada por su mayordomo mayor Alfonso de Quintanilla. Antes, el día 16 en Larrabetsu.

  • Actividad legislativa.

Pondremos énfasis en la intervención de la asamblea puesto que ciertamente, y con la excepción de lo dicho para la Encartación, no existen antecedentes de este carácter en la Historia legislativa peninsular. La asamblea popular de los vizcaínos desempeña un papel insólito en el campo legislativo. Hay que contrastar sus actuaciones con lo que sabemos de la elaboración de los códigos y cuerpos de Derechos de los reinos y territorios peninsulares, en los que la intervención de los órganos representativos de la comunidad política es mucho más limitada. En 1394 en la redacción de Capitulado de la Hermandad, el Corregidor fue asistido por dos representantes de cada Merindad y un procurador por Villa, así como representantes de los "solares". El texto fue leído capítulo por capítulo, con el compromiso del Corregidor, reiterado varias veces, de suprimir cualquier prescripción contraria a Fuero. Casi sesenta años más tarde, en 1452, es la Junta misma la que designa la Comisión de Expertos en Derecho consuetudinario que ha de compilar el Derecho de Bizkaia. El texto fue leído, precepto por precepto, ante la Junta General, que resolvió sobre su adecuación al Derecho vivido con la expresión "vala, vala". Y se produjo el hecho insólito, también vivido por los encartados en el siglo siguiente, de acordar la puesta en vigor del texto, sin aguardar a la confirmación real, como era universalmente requerido en el Derecho de la época, aunque, obviamente, la Junta General procede a la solicitud de confirmación.

Al contemplar la capacidad legislativa de la Junta, sobrepasando el tiempo medieval en el que estamos ahora situados, veamos las actuaciones de la asamblea en la elaboración del Fuero Nuevo de 1526 y en la Concordia de 1630. La Junta operó de manera algo distinta en la elaboración del Fuero Nuevo de 1526. Aquí se puso el acento en la constitución de una Comisión de expertos, que tendría que reformar el Fuero Viejo de 1452, suprimiendo, modificando y añadiendo, según el caso. Por voluntad de la asamblea, tendría que ser sometido al examen y aprobación de su órgano delegado, el Regimiento; la Junta designó también a la Comisión de Diputados y Regidores que debía presentar el texto a la confirmación real. La Junta acude al mismo procedimiento de denominación de una Comisión para la redacción del articulado de la Concordia de 1630 que sentó las bases de la Bizkaia institucional moderna, al romper la dualidad entre Villas y Tierra Llana. La Junta, que se tomó tiempo para estudiar el texto propuesto, hizo que se diera lectura al Capitulado varias veces, hasta que concedió su aprobación.

  • Pase foral.

No se puede decir que sea privativo del Derecho vasco el establecimiento de medios de protección del sistema normativo propio. Existen antecedentes vizcaínos en este sentido anteriores a 1452. Es en esta fecha, sin embargo, cuando se consagra solemnemente el principio en el Fuero Viejo:

"Otro sí cualquier carta que el Señor de Vizcaia diere contra Fuero de Vizcaia que sea obedecida y no cumplida."

Y llega a eximir de culpa al que matare a quien traiga a Bizkaia carta del Rey por apelación judicial, y tras ser castigado por ello por el prestamero, vuelva con una sobrecarta. El Ordenamiento de Chinchilla de 1487 negó rotundamente el ejercicio del derecho y su fundamento legal. La prohibición del ejercicio del pase foral la extendía el Capitulado tanto a las Villas como a la Tierra Llana, y se castigaba con la pena de muerte. Algo dice acerca de la aplicación del Ordenamiento de Chinchilla, el hecho de que el Fuero Nuevo de 1526, que recibió confirmación real, vuelve a instituir el pase foral. La Ley XI del Título I establece

"que habían por Fuero y Ley y franqueza y libertad de cualquier carta o provisión real que el dicho Señor de Vizcaia diere o mandare dar o proveer, que sea o ser pueda contra las Leyes y Fueros de Vizcaia, directe o indirecte, que sea obedecida y no cumplida".

El pase foral fue aplicado con regularidad a lo largo de la etapa foral, con mayor o menor energía según el estado de la relación de fuerzas. El ejercicio del pase producía normalmente profunda irritación en los órganos de la Monarquía. El Señorío defendió enérgicamente lo establecido en la Ley XI del Título I del Fuero Nuevo.

GMZ