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Bilbao. Urbanismo del siglo XIX a comienzos del XXI

El segundo proyecto estaba listo a la altura de 1900. Pero ante su vista el Ayuntamiento decidió volver a los límites de 1898. Fuera por la presión de los incluidos en los planes que no querían una competencia excesiva o porque el Ayuntamiento no quería disgregar en exceso su capacidad urbanizadora, lo cierto es que triunfó el límite más corto. Pero el dictamen de Obras Públicas, que desde Madrid controlaba todos los planes, invalidó la iniciativa. Por un lado, ordenaba que se fijaran los límites más amplios y, por otro, que había que hacer un concurso público para que fuera legal. De esta manera los dos planes de Epalza no pasaron del papel. De todas formas Epalza dio un dato importante. En 1897 la población ya había llegado a los 74.000 habitantes que Alzola había estimado para 1924, mientras que su ensanche no había llegado a construirse ni hasta la mitad.

La superficie ocupada por el nuevo plan sería de 76 hectáreas, que sumadas a las 158 del plan de Alzola arrojaban la cifra de 234 Ha, muy cerca de lo calculado por Amado de Lázaro. En 1903 se convocó el concurso. En él se enfrentaron el equipo formado por Pedro Guimón y Ricardo Bastida, con Federico Ugalde. Los dos planes eran radicalmente diferentes desde sus planteamientos. Ugalde se centraba en la manzana cerrada y diseñaba su proyecto desde la definición pormenorizada del aprovechamiento, intentando sacar el máximo de partido en este punto. Guimón y Bastida partían de la necesidad de establecer un buen esquema circulatorio y de adaptar la forma de las manzanas a las irregularidades del terreno mediante tramas radiales. Como resultado la edificabilidad se resentía y el aprovechamiento urbanístico era menor. Si bien el jurado del concurso dio el premio a Guimón y Bastida, el Pleno Municipal cambió el fallo y terminó por quedarse con el plan de Ugalde. Pero Bastida ya había demostrado que casi recién salido de la Escuela de Arquitectura conocía las teorías circulatorias del urbanismo alemán y trataba de salir de la idea del ensanche al uso, que se había convertido en una mera regulación del mercado y no se había parado a considerar los problemas que iba a generar la construcción de la ciudad en esos términos.

El plan de Ugalde entró en vigor, pero no resolvió el problema de la lentitud de su construcción. En la década de 1920, casi veinte años después del concurso de extensión, lo construido había conseguido llegar sólo hasta la plaza Elíptica. La segunda mitad del Plan de 1876 y toda la superficie de la extensión de 1904 a cargo de Ugalde era un paisaje de descampados y huertas. Una vez más la introducción de una gran bolsa de suelo en la oferta, ni había agilizado la construcción del ensanche, ni había bajado el precio de su suelo. No obstante, en Bilbao cobraba más intensidad que nunca el debate sobre la necesidad de ampliar el término municipal y seguir regulando suelo para la urbanización a todo lo largo de la ría. La consideración del Bilbao comarcal desde San Antón hasta el Abra se definía y se convertía en una opción política en la lucha entre la capital y las anteiglesias de su entorno. Si republicanos y socialistas buscaban una política de anexiones, los nacionalistas y su entorno tenían como prioridad la conservación de la independencia jurídica y la personalidad de las anteiglesias afectadas. Ambos grupos pensaban en la necesidad de reflexionar en términos comarcales. Era un hecho que el Bilbao futuro debía extenderse por su ría y aprovecharla como elemento vertebrador. Pero no sería lo mismo hacerlo bajo el método de las anexiones que bajo el de la formación de una mancomunidad de municipios independientes.

En este contexto, la Diputación, que se oponía frontalmente a las anexiones, encargó a Ricardo Bastida un "Plan de enlaces de Bilbao con los pueblos circundantes". Bastida era arquitecto municipal en la sección de Construcciones Civiles, pero en materia de urbanismo había conseguido un prestigio considerable. Además, a él le daba lo mismo que se utilizara la anexión o la mancomunidad, lo cual le convertía en un consultor válido para los dos bandos. Su Plan de Enlaces era una forma encubierta de Plan Comarcal.

Apoyándose en las competencias de la Diputación en materia de carreteras y partiendo de la base de que lo esencial para él era la definición de un esqueleto circulatorio que permitiera un futuro desarrollo urbanístico sostenible y gobernable, podía trascender la polémica de las jurisdicciones. Pero no todo se quedaba en un plan de carreteras. Bastida proponía por primera vez en un documento gráfico la asignación de usos por zonas o zonificación. Es decir, que distinguía zonas más apropiadas para el uso industrial, para el residencial o para el esparcimiento. Naturalmente, el ordenamiento jurídico vigente en aquel momento, la ley Especial de Ensanche de 1892, no permitía zonificar porque imponerle a un propietario un determinado uso significaba recortar el contenido del derecho de propiedad. Legalmente no se podía definir los usos desde el plan. Se podía señalar dónde se edificaría y dónde no. Pero de ahí a llegar a decidir sin contar con el dueño de ese suelo qué se iba a construir allí, si viviendas o naves industriales o parques, mediaba un mundo. El derecho de propiedad liberal y decimonónico tenía demasiada fuerza como para tolerar recortes.

Bastida sabía, sobre todo después de su asistencia al Congreso de urbanismo de Londres de 1921, que en tanto no se promulgara una ley nueva de urbanismo, la zonificación establecida sería papel mojado. No obstante su idea fue magnífica. Tanto el hecho de que supiera apoyarse en la competencia de la Diputación en materia de carreteras para encubrir un plan urbanístico, como la claridad de su visión comarcal, así como lo sensato de la zonificación que proponía, hicieron de su plan, presentado en 1923, una referencia esencial para el Bilbao futuro. Además, introducía definitivamente el acceso al valle de Asúa como reserva de suelo para el futuro Bilbao metropolitano. Aunque esta idea no fuera nueva, sí era la primera vez que se formalizaba en un documento gráfico como posibilidad real. Con la anexión de Deusto, Begoña y parte de Erandio en 1925, la polémica terminaba. El Ayuntamiento de Bilbao podía convocar un concurso sin tener que depender de la Diputación. No obstante, el plan de Bastida fue respetado y se integró dentro de la información previa que se entregó a los participantes como una referencia de ordenación territorial con la que debían de contar. De esta forma consiguió mantener una cierta vigencia.

Pero la extensión urbana no era la única preocupación urbanística. Desde la promulgación de la ley de Reforma y Saneamiento de las Grandes Poblaciones en 1895, la posibilidad de actuar sobre los Cascos Antiguos abriendo grandes arterias a base de derribar edificios para ensanchar las calles se había convertido en un negocio con bastante atractivo en algunas ciudades. En Bilbao ya habían aparecido algunas propuestas, pero la más importante fue la presentada por Secundino Zuazo y Manuel Cristóbal Mañas en 1921. Este último había sido durante muchos años el responsable de la oficina municipal para la gestión y la realización de la Gran Vía de Madrid, quizá el proyecto de más envergadura dentro de cuantos se pusieron en marcha bajo la ley de 1895. El proyecto encontraba su justificación en la necesidad de resolver el problema de tráfico que se generaba en el puente del Arenal y en el Casco. Para ello se ensanchaba el puente y se abría una gran avenida que atravesaba el Casco desde el teatro Arriaga hasta la iglesia de San Antón. Aquí la operación tenía claras reminiscencias de las operaciones de Haussmann en París. Al otro lado de la ría, en la zona del muelle de Ripa, proponía dos manzanas enormes en las que se emplazaría una gran construcción que recordaba a lo hecho por la Escuela de Chicago. El plan se remataba creando una zona de servicios portuarios con varios niveles en Ripa, ensanchando el puente del Arenal y emplazando un puente móvil a la altura de la pasarela peatonal que había junto al Ayuntamiento. Se trataba de una operación altamente especulativa en la que la solución a los problemas de tráfico no era más que un mero pretexto. El proyecto murió ante la oposición masiva y en bloque de todos los afectados. A pesar de tener todas las aprobaciones oficiales, no pudo ponerse en marcha y quedó sobre el papel. Ni siquiera el Alcalde, Federico Moyua, ya en tiempos de la Dictadura de Primo de Rivera, se atrevió a apoyar el inicio de los trabajos.

Pero el problema circulatorio necesitaba soluciones porque todo el tráfico que entraba en Bilbao lo hacía a través del puente del Arenal, el único existente hasta el famoso puente de hierro de Portugalete. En 1925 Ricardo Bastida planteó una solución en unos términos completamente diferentes a los de Zuazo y Mañas. En vez de insistir en ensanchar el cuello de botella del puente del Arenal sin dar más opciones, propuso que se olvidasen los derribos y se actuara sólo sobre la circulación. Para ello, pensó en mejorar la entrada por Begoña para conducir el tráfico hacia un nuevo puente fijo que se construiría en las inmediaciones del Ayuntamiento y que entraría por allí directamente al ensanche, descongestionando el terrible nudo del Puente del Arenal.

Para que su idea tuviera sentido y fuera eficaz, el nuevo puente a la altura del Ayuntamiento tenía que ser fijo y no móvil como el que había diseñado Zuazo. Y éste era el mayor inconveniente, porque un puente fijo cerraba a la navegación los muelles del Arenal y Ripa, permitiendo sólo el paso de gabarras a partir de ese punto. Aquí es donde la Junta de Obras del Puerto de Bilbao no iba a transigir. De hecho, el puente se construyó móvil, de tal forma que se abría por su centro y se elevaban sus dos mitades cuando pasaba un barco. Para Bastida esto condenaba en gran medida la solución, porque entre un puente fijo, por el que el tráfico podía pasar sin interrupciones y uno móvil, en el que habría que esperar cada vez que pasase un barco, la mayoría de los conductores optaría por el primero inutilizando la nueva solución.

En cualquier caso, Bastida había demostrado que la mentalidad de la ley de 1895 había sido desbordada como instrumento para arreglar problemas circulatorios y que iba a ser mucho más eficaz la organización racional de los tráficos sin recurrir a los traumáticos derribos masivos. Además, se desveló la presencia y la importancia de la Junta de Obras del Puerto de Bilbao (JOPB), que en lo sucesivo iba a ser uno de los protagonistas más importantes de la trama urbanística de Bilbao. Su oposición a los puentes fijos y el hecho de que desde San Antón hasta el Abra todo lo que se hiciera en las inmediaciones de la ría necesitase de su permiso, obligó a que se tuviera que contar con ella. La JOPB era la entidad administrativa que controlaba las riberas. Dependía del Estado y de Bilbao, su competencia era supramunicipal y no se podían tocar sus dominios, ni mucho menos construir puentes sin su permiso. De esta forma, a la altura de 1925, cuando se anexionaban Deusto, Begoña y parte de Erandio, y el Ayuntamiento se disponía a tramitar un nuevo plan de extensión, los tres grandes agentes que iban a tener que acercar sus posiciones para hacer viable el crecimiento metropolitano fueron el Ayuntamiento de Bilbao, la JOPB y la Diputación de Vizcaya. Esta última había perdido muchas posiciones después de la anexión, pero el plan que le había encargado a Bastida y que era el embrión del primer Plan Comarcal, fue entregado a los concursantes para que lo tuvieran en cuenta y lo respetaran a la hora de redactar sus proyectos. Se llegó a formar una Comisión de Accesos formada por las tres entidades, en cuyo marco se llevaron a cabo las actividades de Bastida, que luego se fue dejando morir tras las anexiones al adquirir el municipio competencia plena en materia de urbanismo.

Volviendo a la extensión urbana, el Ayuntamiento se movilizó rápidamente para organizar el concurso de anteproyectos para la extensión. Se trataba de recoger las mejores ideas para que luego las oficinas municipales redactaran el proyecto definitivo. Las bases se formularon en 1926. El primer premio fue para el gran maestro del urbanismo alemán Josef Stübben, que había sido invitado por Ricardo Bastida. El Plan definitivo estuvo ya listo en 1927, pero hubo que incluir en él el nuevo proyecto del canal de Deusto de la JOPB, lo cual obligó a una nueva redacción que por fin se vio completada en 1929. En él, la circulación era el elemento esencial y la cuadrícula clásica se desestimaba para pasar a una malla más flexible que se adaptase mejor a la orografía de Bilbao. De tal manera que si en Begoña se imponían las calles en curva subiendo por la ladera de Artxanda, dejando ese espacio como el ideal para las casas unifamiliares adosadas o pareadas que habían sido típicas de la política de Casas Baratas, en Deusto se volvía a un esquema más ortogonal y más próximo a los supuestos del ensanche.

Durante la época de la República se dio un nuevo paso. Cuando Indalecio Prieto fue nombrado Ministro de Obras Públicas, encargó a Bastida que hiciera un Plan de Enlaces Ferroviarios que organizara racionalmente la trama de los diversos ferrocarriles para conectar a Bilbao con su área de influencia. El Plan se hizo en 1933. Buscaba reorganizar las estaciones de los distintos ferrocarriles para conectarlas entre sí y articular la relación entre las líneas de las dos márgenes y resolver los problemas del contacto entre los trazados de vía ancha y los de estrecha. De esta manera, se intentaba poner orden en la conexión de la ciudad con el puerto y su área de influencia. Esta apuesta interesantísima de Prieto y Bastida significaba la posibilidad de organizar un circuito alternativo y eficaz al tráfico rodado, que así podría aligerar la carga que sobre él iba a caer en lo sucesivo. Un modelo circulatorio muy actual y que hubiera supuesto transporte barato y cómodo para toda el área metropolitana. La Guerra Civil de 1936 truncó el proceso.

En 1934 hubo otra iniciativa importante. Fue la propuesta de Estanislao Segurola, Jefe de la Oficina Municipal de Estudios Urbanos, que volvió sobre la idea de orientar el futuro desarrollo de Bilbao por el Valle de Asua. La idea era ya antigua y durante años se había valorado como una posibilidad. Si no se había hecho nada al respecto fue porque todo el proceso pasaba por perforar con un túnel el monte Artxanda y era una obra de infraestructura demasiado potente para un municipio que todavía tenía suelo abundante para la urbanización tras las anexiones de 1925 y el nuevo Plan de 1927-29. Segurola, muy influido por las Siedlungen alemanas después de su visita a las oficinas berlinesas de Martin Wagner, estimaba que se podría hacer una población de nueva planta para alojar a unas 225.000 personas.

Tras la Guerra Civil se retomó la idea, aunque las necesidades de la reconstrucción eran tan acuciantes que se dejó en suspenso durante años. Pese a todo Asua se convirtió en una referencia ineludible para el futuro de Bilbao, de la misma manera que las anexiones de Deusto y Begoña lo habían sido en la década anterior. Tras la guerra, la primera prioridad fue la reconstrucción de los accesos a Bilbao. En este punto la reflexión siguió la línea marcada por Bastida, donde lo importante era la distribución racional de los tráficos. Las reformas interiores a la manera de Zuazo y de la ley de 1895 habían sido superadas. Pero el Ayuntamiento siguió insistiendo con Asua y en 1937 encargó un plan a Guillem Busquets. Los falangistas bilbaínos, en total sintonía con los intereses de la oligarquía industrial, buscaban continuar con el desarrollo metropolitano, pero en esta primera fase de la posguerra vieron como el nuevo Estado les daba la espalda. El plan de Busquets se quedó sobre el papel. Pero aún así se siguió adelante y en 1940 se conseguía la anexión de lo que quedaba del término municipal de Erandio. Mientras tanto el problema de la vivienda se hacía acuciante y los poblados de chabolas empezaban a crecer sin control para acoger a los inmigrantes pobres que llegaban a la capital de Bizkaia en busca de trabajo. Una vez más, la necesidad de viviendas se convertía en la justificación de la necesidad de extenderse. Se abandonó el modelo de la casa unifamiliar de la política de Casas Baratas y se tendió a la solución del bloque de varias alturas. Así en 1941 se iniciaban las obras de Torremadariaga y Enekuri.

Hasta el año 1943 no se volvió a los grandes planes de urbanismo, porque la reconstrucción absorbió toda la capacidad municipal. Pero se consiguieron algunos resultados como la municipalización del servicio de tranvías en 1939, en un intento de racionalizar los tráficos aprovechando los elementos ya existentes. Los primeros movimientos con posibilidades de éxito en el camino hacia un gran plan de urbanismo, se dieron desde 1942. El nombramiento de Joaquín Zuazagoitia como Alcalde en 1942 y la llegada de Pedro Bidagor empezaron a marcar diferencias. Bidagor era el Jefe de la Sección de Urbanismo de la Dirección General de Arquitectura y había sido el responsable del Plan de Extensión de Madrid. En 1943 la Sección de Urbanismo ya había redactado su plan para Bilbao. Sobre la base administrativa de la mancomunidad de 21 municipios, el ambicioso Plan del Gran Bilbao recogía la herencia del Plan Comarcal de Bastida y la llevaba hasta sus últimas consecuencias.

La base del proyecto era el entramado de comunicaciones fluviales, ferroviarias y de tráfico rodado en el entorno de la ría, que se convirtió en la columna vertebral de todo el conjunto. Se primaron las carreteras frente a las otras dos opciones porque Bidagor las utilizó como límites de la expansión de los nuevos núcleos urbanos. Se intentó tener en cuenta los intereses y los planes de las diferentes entidades que actuaban en la zona, particularmente los de la JOPB y se hizo un esfuerzo aglutinador para dar congruencia a las soluciones y evitar conflictos de intereses. El plan, además de definir los límites geográficos de la actuación y tener en cuenta los proyectos de la JOPB, delimitaba los usos por zonas, atendiendo por fin a la vieja reivindicación de Bastida. Además, definía la localización y la forma de los nuevos poblados satélites y estudiaba detenidamente las redes de saneamiento y la disposición de los espacios verdes. Por último, hacía una estimación de los tiempos necesarios para ejecutar lo proyectado.

Se delimitaron cinco áreas diferentes a efectos de la zonificación. La primera incluía a Bilbao y Asua, la segunda recogía a Leioa/Lejona y Axpe, luego estaban los pueblos de la zona fabril y minera. La cuarta zona recogía a Portugalete, Getxo y Santurtzi, y la última a Basauri, Galdakao y Ariz. Así, se dejaba a Bilbao como centro administrativo y a Asua se le daba un uso residencial medio con posibilidad de áreas industriales. Barakaldo, Sestao, Basauri y Galdakao quedaban para la industria y las residencias obreras. Getxo y Portugalete se reservaban para el turismo y el segmento más lujoso del uso residencial, con Santurtzi como sector pesquero con viviendas más modestas que sus localidades vecinas. Con esta separación, Bidagor hacía de la zonificación el segundo elemento fundamental en la articulación del espacio metropolitano, ya que el primero había sido el esqueleto circulatorio.

El plan fue aprobado en 1946. Pero necesitaba una nueva ley para poder desarrollarse porque la zonificación no existía como instrumento dentro de la legislación vigente. De manera que con la aprobación del plan se obtuvo también el cuerpo legal necesario para su ejecución. Además, una figura de planeamiento de tanta extensión y con tantos contenidos requería de un modelo de planes de desarrollo, más pequeños que se ocupasen de definir completamente la trama de cada sector. En este punto, Bidagor diseñó los Planes Parciales, figura importantísima dentro del urbanismo español que ha llegado hasta nuestros días. Con estos Planes Parciales, Bidagor conseguiría llegar hasta la escala de la arquitectura, definiendo incluso la forma de la ciudad en alzado. Así conseguía recorrer todo el segmento de la creación de la ciudad, desde el Plan Comarcal que señalaba la estructura vial del territorio, la zonificación y los sectores, hasta los Planes Parciales en los que se podía apreciar la forma final de la ciudad en sus edificios. Nunca se había conseguido un control tan riguroso del proceso urbanizador, ni tampoco un recorte tan fuerte de las prerrogativas de los privados con respecto al contenido del derecho de sus propiedades. Los Planes Parciales se redactaron hacia 1947. El primero había sido el de Deusto, ya a finales de 1946. En 1947, la Corporación del Gran Bilbao, creada para ejecutar y conducir el Plan del 43, y el Estado aprobaban el nuevo documento gráfico para Deusto. A mediados de 1947 se convocó el concurso para el Plan Parcial de la parte sur de Bilbao, que incluía las proximidades de Rekaldeberri, Torre Urizar, Larraskitu y San Adrián. Pero su proceso fue muy lento y no se aprobó hasta 1952. El tercero fue el Plan Parcial para Erandio que se hizo público en 1952. El último fue el de Begoña. En 1952 se publicaron las ordenanzas especiales para la ejecución de todos ellos y los tres últimos no se terminaron hasta 1957. Pero la práctica demostró que faltaba una figura todavía menor que el Plan Parcial para poder hacer frente a su ejecución. La nueva ley de suelo de 1956 introdujo la figura de los Polígonos, como áreas de actuación dentro de los planes Parciales. Con ellos se llegaba al último escalón del desarrollo. Como consecuencia inmediata de la aprobación de la ley del 56, Bidagor formuló el Plan para Barakaldo.

Pero la creación del Ministerio de la Vivienda en 1957 alteró totalmente el panorama institucional. Desde este Ministerio se buscó la manera de construir viviendas como fuera, llegando a saltarse las edificabilidades marcadas por los planes e incrementarlas para atraer a los promotores privados a la construcción de barrios de viviendas. En 1958 el problema del chabolismo en Bilbao afectaba a más de 25.000 personas. Tanto es así que en 1959 se aprobó el Plan de Urgencia Social para Vizcaya. Su consecuencia inmediata fue la creación del barrio de Otxarkoaga, para alojar a 3.672 chabolistas. En cuanto a la suerte de los planes de Bidagor, quedo severamente comprometida por el exceso de precisión, por la necesidad casi obsesiva de definir hasta el límite todo lo relativo a la ciudad. Su recorrido y sus capacidades eran impresionantes, pero su falta de flexibilidad anulaba su capacidad de adaptarse a las circunstancias cambiantes y a los nuevos rumbos marcados por Arrese como Ministro de Vivienda. Con Arrese la actividad del Instituto Nacional de la Vivienda se desmarcó de los planes de urbanismo, llegando incluso a saltarse sus especificaciones en aras de conseguir construir el mayor número de alojamientos. Bidagor se desvinculó de la Corporación del Gran Bilbao y la vigencia del Plan del 43 se mantuvo, aunque los Planes Parciales se desvirtuaran.

AAZ