Udalbiltza fue el fruto más directo del Pacto de Lizarra Garazi, firmado en septiembre de 1998 por los partidos políticos Partido Nacionalista Vasco (PNV), Eusko Alkartasuna (EA), Izquierda Unida/Ezker Batua (IU/EB), Euskal Herritarrok (EH), sindicatos de ámbito vasco, diversos movimientos antirrepresivos y los dos movimientos pacifistas Elkarri y Bakea Orain.
Entre sus objetivos estaba la resolución de cuestiones tales como la territorialidad, el sujeto de decisión y la soberanía mediante de un proceso de diálogo y negociación abierta y sin exclusión de agentes en un contexto de ausencia de violencia. Este escenario se hizo viable a partir del comunicado de ETA hecho público el 18 de septiembre, en el que se anunciaba una tregua unilateral e ilimitada.
En febrero de 1999, una Asamblea de Electos Municipales de Euskal Herria, formada por los ediles de los partidos firmantes de Lizarrra-Garazi PNV, EA y EH, quienes constituían la mayoría de los cargos municipales vascos, decidió crear una institución municipal que aspiraba a integrar a los electos de todo el país, en sus distintos ámbitos administrativos, Comunidad Autónoma Vasca, Nafarroa e Iparralde. En septiembre de este año una Asamblea formada en total por 1778 ediles (271 navarros y 24 vascos de Iparralde), que representaba a 315 Ayuntamientos (57 de ellos de Nafarroa y 14 de Iparralde), se dio el nombre de Udalbiltza. Los electos reunidos definieron los fines de la institución en cinco puntos:
- Afirmar la existencia de Euskal Herria como nación.
- Posibilitar la acción concertada de los representantes municipales que permitiera impulsar los ámbitos de trabajo y colaboración que definen Euskal Herria como una "comunidad política, cultural, sociológica y económica".
- Colaborar en el análisis y discusión de la futura vertebración política e institucional.
- Efectuar un diagnóstico básico para atender y abordar de manera conjunta y homogénea los problemas y retos de la construcción nacional.
- Proyectar en el ámbito internacional la existencia de Euskal Herria como nación propia y diferenciada y su voluntad de actuar como tal en la futura configuración europea y en sus instituciones.
Se diseñaron 5 áreas de actuación, euskara, cultura, ordenación del territorio, educación, y desarrollo económico y social. Su Comisión Permanente la formaron 7 ediles de PNV, 3 de EA, 4 de EH, y uno de Abertzaleen Batasuna (partido de Iparralde).
La ruptura del alto el fuego de ETA a fines de este año abrió un cisma en los partidos cuyos ediles formaban Udalbiltza, paralizando sus actividades durante el año 2000. Entró en conflicto la actitud de condenar explícitamente a ETA, asumida por los cargos de PNV-EA, con la de no pronunciarse sobre la misma, actitud de los ediles de EH. A fines de 2000 los primeros formaron el Consejo de Dirección y crearon una sociedad instrumental, Udalbide, que implementaría los proyectos de Udalbiltza.