El Concierto Económico y las normas de la Unión Europea. En los últimos años la distintas Instituciones Europeas (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de Luxemburgo, Comisión Europea, Grupo de Política fiscal) han cuestionado algunas medidas de los TT.HH en materia del I.S. Si bien los TT.HH no se han visto obligados a anular ninguna de sus normas (a veces porque las han retirado antes de verse obligadas a ello), en algunos casos las empresas han tenido que devolver beneficios fiscales obtenidos al amparo de estas normas.
El hecho de que la U.E. cuestione normas del I.S. no significa que esté cuestionando el C.E., porque el C.E., mucho más que la capacidad normativa en el I.S., es un sistema que garantiza que la C.A.P.V. recauda todos los impuestos pagados por sus residentes, ordena la estructura interna de su Sector Público y su relación financiera con el Estado se limita al pago de una cierta cantidad, el Cupo. Siendo cierto esto, no se debe minusvalorar el alcance de las actuaciones de la U.E. ya que si se anula la capacidad normativa de los TT.HH en el I.S., se perdería no sólo una parte sustancial de la autonomía fiscal (que fundamente quedaría limitada al I.R.P.F.), sino también un instrumento importante de regulación económica.
Desde la perspectiva de los acuerdos que sustentan la U.E., las normas fiscales vascas se pueden cuestionar, y de hecho se han cuestionado, en base a dos tipos de argumentos. En primer lugar, lo que se puede denominar un argumento político/legal. En segundo lugar, un argumento económico.
El argumento político-legal parte del hecho de que la U.E. es una Unión de países para, a partir de ahí, concluir que cualquier diferencia de impuestos dentro de un país que dé lugar a unos impuestos menores dentro de una región es discriminatoria entre quienes operan en el mismo país y, en el caso de impuestos empresariales, una ayuda regional de estado. Estas ayudas están explícitamente prohibidas en la U.E.. El argumento económico se apoya en que una fiscalidad inferior en una región de un país distorsiona la competencia y rompe la unidad de mercado. Ambos argumentos son difícilmente sostenibles.
El argumento político/legal supone que en todos los países existe un sistema fiscal general y, a partir de ahí, infiere que cualquier diferencia regional de impuestos, cualquiera que sea la causa que la justifica, es una excepción que, si conlleva impuestos más bajos, es una ayuda regional de Estado. Este argumento es inadmisible tanto en sus premisas como en sus implicaciones.
De entrada es falso que, de acuerdo con los criterios de la Comisión Europea y con las leyes españolas, en España exista un régimen fiscal general. Según la Comisión una norma es general cuando sea de aplicación en todo un Estado. De acuerdo con esto, el sistema foral claramente no es general, pero tampoco lo es el sistema fiscal de Territorio Común ya que, por ejemplo, una empresa que opere en la C.A.P.V. no puede acogerse a un incentivo que exista en el resto del Estado pero que no exista, o sea de menor cuantía, en los TT.HH. Simplemente, en España no existe un sistema general y, por tanto, difícilmente se puede decir que el sistema fiscal vasco es una excepción a un régimen general que no existe. El problema es que, como esto sólo ocurre en el Estado español, la Comisión no ha tenido en cuenta la posibilidad de que haya países en los que no exista un sistema general debido a que la potestad fiscal sobre los residentes de una región se haya asignado en exclusiva al gobierno de dicha región, de tal forma que el gobierno central carece de capacidad recaudatoria en la región en cuestión.
Por otro lado, el argumento de que las diferencias fiscales regionales son una ayuda de estado, cualquiera que sea la causa de que se derivan carece de sentido. Las causas y no sólo el resultado son fundamentales para valorar una acción ya que no es lo mismo una diferenciación de impuestos entre regiones que sea el resultado natural de un modelo de descentralización adoptado por un país que una diferenciación fiscal entre regiones que busque deslocalizar las inversiones en favor de una determinada región.
Por otro lado, las implicaciones de aceptar que cualquier diferenciación regional de impuestos societarios es una ayuda regional de estado son inaceptables porque supondrían que:
a) Los países no pueden descentralizar los impuesto empresariales. Consecuentemente, países como Suiza donde los impuestos empresariales sí están descentralizados deben saber que si quieren entrar en la U.E. lo primero que deben hacer es cambiar su Constitución y su sistema de financiación. Más aún, esto condiciona los esquemas futuros de descentralización en países como el Reino Unido, Francia, Italia o Bélgica donde existen ciertas tendencias globales o locales hacia la descentralización
b) Todos los países de la U.E. en los que los gobiernos subcentrales tienen alguna capacidad normativa sobre los impuestos que gravan los beneficios empresariales o, incluso, que sin gravar directamente los beneficios afecten a la actividad empresarial, deben retirar esta capacidad a los gobiernos subcentrales. En el primer caso estarían Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y España. En el segundo prácticamente todo los países de la U.E. ya que en todos ellos existe algún impuesto municipal que afecta a los empresarios.
Todo lo anterior pone de manifiesto que considerar a cualquier diferencia fiscal regional como ayuda regional de Estado es un principio cuestionable en sus fundamentos e inaceptable en sus implicaciones. Por ello, lo razonable es que la Comisión europea reconsidere este punto de vista. Y si no fuera así, la Comisión debería ser consciente de que es necesario reformar el concepto de ayuda de Estado de tal forma que no interfiera con el diseño de los procesos de descentralización nacionales que, lejos de ser artimañas para eludir normativas comunitarias, responden a situaciones social y políticamente consolidadas.
El argumento económico en contra de la capacidad normativa de los TT.HH en el I.S. es que la diferenciación del I.S. entre los TT.HH y el Territorio Común distorsiona la economía y rompe la unidad de mercado. De entrada esto es, al menos formalmente, imposible porque los propios criterios de armonización que establece el Concierto entre los sistemas fiscales de los TT.HH y el de Territorio Común lo impiden. Pero, dejando esto al margen, en tanto los sistemas fiscales de los TT.HH se apliquen de igual forma a todos los que operan en la C.A.P.V. ( es decir, sean generales), es absurdo afirmar que el hecho de que el I.S. de, digamos, Alemania sea diferente del de Francia no altera los principios de unidad de mercado y no distorsión que establece el Tratado pero que los TT.HH de la C.A.P.V. tengan un sistema general diferente al de Territorio Común va en contra del Tratado. O, por ponerlo de otra forma, decir que 15 sistemas diferentes del I.S. son totalmente acordes al Tratado de la Unión, pero 16 (ó 19) no lo son.
Todo lo anterior no significa que la autonomía normativa de la C.A.P.V. deba ser ilimitada. Significa simplemente que las normas fiscales vascas deben ser evaluadas por la U.E. como las de cualquier país soberano en materia de fiscalidad.
Ignacio ZUBIRI ORIA
El hecho de que la U.E. cuestione normas del I.S. no significa que esté cuestionando el C.E., porque el C.E., mucho más que la capacidad normativa en el I.S., es un sistema que garantiza que la C.A.P.V. recauda todos los impuestos pagados por sus residentes, ordena la estructura interna de su Sector Público y su relación financiera con el Estado se limita al pago de una cierta cantidad, el Cupo. Siendo cierto esto, no se debe minusvalorar el alcance de las actuaciones de la U.E. ya que si se anula la capacidad normativa de los TT.HH en el I.S., se perdería no sólo una parte sustancial de la autonomía fiscal (que fundamente quedaría limitada al I.R.P.F.), sino también un instrumento importante de regulación económica.
Desde la perspectiva de los acuerdos que sustentan la U.E., las normas fiscales vascas se pueden cuestionar, y de hecho se han cuestionado, en base a dos tipos de argumentos. En primer lugar, lo que se puede denominar un argumento político/legal. En segundo lugar, un argumento económico.
El argumento político-legal parte del hecho de que la U.E. es una Unión de países para, a partir de ahí, concluir que cualquier diferencia de impuestos dentro de un país que dé lugar a unos impuestos menores dentro de una región es discriminatoria entre quienes operan en el mismo país y, en el caso de impuestos empresariales, una ayuda regional de estado. Estas ayudas están explícitamente prohibidas en la U.E.. El argumento económico se apoya en que una fiscalidad inferior en una región de un país distorsiona la competencia y rompe la unidad de mercado. Ambos argumentos son difícilmente sostenibles.
El argumento político/legal supone que en todos los países existe un sistema fiscal general y, a partir de ahí, infiere que cualquier diferencia regional de impuestos, cualquiera que sea la causa que la justifica, es una excepción que, si conlleva impuestos más bajos, es una ayuda regional de Estado. Este argumento es inadmisible tanto en sus premisas como en sus implicaciones.
De entrada es falso que, de acuerdo con los criterios de la Comisión Europea y con las leyes españolas, en España exista un régimen fiscal general. Según la Comisión una norma es general cuando sea de aplicación en todo un Estado. De acuerdo con esto, el sistema foral claramente no es general, pero tampoco lo es el sistema fiscal de Territorio Común ya que, por ejemplo, una empresa que opere en la C.A.P.V. no puede acogerse a un incentivo que exista en el resto del Estado pero que no exista, o sea de menor cuantía, en los TT.HH. Simplemente, en España no existe un sistema general y, por tanto, difícilmente se puede decir que el sistema fiscal vasco es una excepción a un régimen general que no existe. El problema es que, como esto sólo ocurre en el Estado español, la Comisión no ha tenido en cuenta la posibilidad de que haya países en los que no exista un sistema general debido a que la potestad fiscal sobre los residentes de una región se haya asignado en exclusiva al gobierno de dicha región, de tal forma que el gobierno central carece de capacidad recaudatoria en la región en cuestión.
Por otro lado, el argumento de que las diferencias fiscales regionales son una ayuda de estado, cualquiera que sea la causa de que se derivan carece de sentido. Las causas y no sólo el resultado son fundamentales para valorar una acción ya que no es lo mismo una diferenciación de impuestos entre regiones que sea el resultado natural de un modelo de descentralización adoptado por un país que una diferenciación fiscal entre regiones que busque deslocalizar las inversiones en favor de una determinada región.
Por otro lado, las implicaciones de aceptar que cualquier diferenciación regional de impuestos societarios es una ayuda regional de estado son inaceptables porque supondrían que:
a) Los países no pueden descentralizar los impuesto empresariales. Consecuentemente, países como Suiza donde los impuestos empresariales sí están descentralizados deben saber que si quieren entrar en la U.E. lo primero que deben hacer es cambiar su Constitución y su sistema de financiación. Más aún, esto condiciona los esquemas futuros de descentralización en países como el Reino Unido, Francia, Italia o Bélgica donde existen ciertas tendencias globales o locales hacia la descentralización
b) Todos los países de la U.E. en los que los gobiernos subcentrales tienen alguna capacidad normativa sobre los impuestos que gravan los beneficios empresariales o, incluso, que sin gravar directamente los beneficios afecten a la actividad empresarial, deben retirar esta capacidad a los gobiernos subcentrales. En el primer caso estarían Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y España. En el segundo prácticamente todo los países de la U.E. ya que en todos ellos existe algún impuesto municipal que afecta a los empresarios.
Todo lo anterior pone de manifiesto que considerar a cualquier diferencia fiscal regional como ayuda regional de Estado es un principio cuestionable en sus fundamentos e inaceptable en sus implicaciones. Por ello, lo razonable es que la Comisión europea reconsidere este punto de vista. Y si no fuera así, la Comisión debería ser consciente de que es necesario reformar el concepto de ayuda de Estado de tal forma que no interfiera con el diseño de los procesos de descentralización nacionales que, lejos de ser artimañas para eludir normativas comunitarias, responden a situaciones social y políticamente consolidadas.
El argumento económico en contra de la capacidad normativa de los TT.HH en el I.S. es que la diferenciación del I.S. entre los TT.HH y el Territorio Común distorsiona la economía y rompe la unidad de mercado. De entrada esto es, al menos formalmente, imposible porque los propios criterios de armonización que establece el Concierto entre los sistemas fiscales de los TT.HH y el de Territorio Común lo impiden. Pero, dejando esto al margen, en tanto los sistemas fiscales de los TT.HH se apliquen de igual forma a todos los que operan en la C.A.P.V. ( es decir, sean generales), es absurdo afirmar que el hecho de que el I.S. de, digamos, Alemania sea diferente del de Francia no altera los principios de unidad de mercado y no distorsión que establece el Tratado pero que los TT.HH de la C.A.P.V. tengan un sistema general diferente al de Territorio Común va en contra del Tratado. O, por ponerlo de otra forma, decir que 15 sistemas diferentes del I.S. son totalmente acordes al Tratado de la Unión, pero 16 (ó 19) no lo son.
Todo lo anterior no significa que la autonomía normativa de la C.A.P.V. deba ser ilimitada. Significa simplemente que las normas fiscales vascas deben ser evaluadas por la U.E. como las de cualquier país soberano en materia de fiscalidad.
Ignacio ZUBIRI ORIA