Auñamendi Eusko EntziklopediaFondo Bernardo Estornés Lasa

En ningún caso puede pasar inadvertida, a los efectos de la resolución jurídica y social del conflicto vasco, el caso del Québec y sus relaciones constitucionales con Canadá23. Más si cabe a partir de la Decisión del Tribunal Supremo Canadiense de 20-8-1998, en cuyo seno existe un pronunciamiento de gran interés sobre una eventual secesión de Québec. En este dictamen u opinión consultiva, el Tribunal Supremo responde a las preguntas formuladas en 1996 por el Gobierno Federal de Canadá, con un alcance fundamental en la actualidad para la adecuada interpretación jurídica del principio y derecho de libre determinación de los pueblos.

La primera de las cuestiones que se someten al Tribunal Supremo guarda relación con la posibilidad o no de unilateralidad del legislativo o del ejecutivo Québecoise, de acuerdo con la Constitución canadiense, para proceder a una eventual secesión del Québec. A este respecto, el Tribunal manifiesta con toda claridad que una eventual secesión debe respetar escrupulosamente los principios del Derecho constitucional canadiense, así como los derechos de los ciudadanos y de las minorías existentes en el propio Québec. Se reconoce, de hecho y de Derecho, la legitimidad del proyecto secesionista recayendo en el resto de Canadá la obligación implícita de negociar siempre que el pueblo de Québec se manifestara de forma clara por la secesión apuntada. Destaca sobremanera entre los citados principios constitucionales, universales y comunes en las democracias modernas, la obligación recíproca de todos los socios de la federación para comprometerse en las respectivas negociaciones constitucionales y dar respuesta a las demandas sociales, incluidas las de las minorías y los pueblos autóctonos. El Tribunal abunda en una consideración fundamental que, por cierto, guarda evidentes similitudes con los problemas que plantea el constitucionalismo español al derecho de libre determinación del pueblo vasco. Para el Tribunal Supremo de Canadá, un eventual proceso de secesión podría ser autorizado por la propia Constitución, sin que dicho proceso pueda considerarse una "destrucción" del modelo constitucional. Se trataría en suma de modificaciones constitucionales sustanciales:

En este punto se suscita un aspecto fundamental, también con evidentes implicaciones en el caso vasco: el concepto de unilateralidad en una eventual secesión de Québec.

Para el Tribunal Supremo, un proceso unilateral de secesión sería aquel en el que no se producen negociaciones previas con el resto de provincias canadienses, así como con el Gobierno Federal. Existe pues, y con anterioridad, un deber recíproco de negociación política para poder proceder a cualquier tentativa de secesión unilateral25. A estos efectos, se considera que un posible referéndum, por sí mismo, no tendría un efecto jurídico directo suficiente como para proceder a la secesión; dicho esto, el principio democrático demanda otorgar un considerable peso a la expresión clara de una determinada voluntad democrática. Esto implica, igualmente, despojar a la consulta de cualquier atisbo de ambigüedad. Lógicamente, ni el derecho a secesionarse puede considerarse un derecho absoluto de Québec, ni su voluntad popular democráticamente manifestada puede considerarse inocua o intrascendente política y jurídicamente. La solución única se sustancia en la obligación recíproca de negociar entre las partes implicadas en el proceso.

La segunda de las cuestiones que se plantean ante el Tribunal Supremo de Canadá reside en conocer si, de acuerdo con el Derecho Internacional, el legislativo y el ejecutivo de Québec tienen o no el derecho a una sucesión unilateral de Canadá. ¿Existe, pues, de acuerdo con el derecho de libre determinación de los pueblos, derecho a una sucesión unilateral? En este aspecto, sirven algunas de las consideraciones ya aportadas a lo largo del presente estudio. El Derecho Internacional no contempla un derecho unilateral a la secesión, si bien es cierto que el derecho de libre determinación de los pueblos constituye, de hecho y de Derecho, un principio general del Derecho Internacional Público. Se trata de un derecho que debe ejercerse en el interior del respectivo Estado, siendo el derecho a la secesión una posibilidad meramente excepcional. Pero la clave, en la línea de lo aquí apuntado, no es tanto el concepto formal de "pueblo", sino el comportamiento democrático del Gobierno de un determinado Estado. Según el párrafo 130 del Dictamen, y de acuerdo con el propio Derecho Internacional, un Estado cuyo Gobierno representa sin discriminación a todos los pueblos y ciudadanos de su territorio y que respeta igualmente su derecho a la autodeterminación interna26, tiene derecho a su integridad territorial. Por contra, un Estado que no garantice y tutele los derechos y garantías constitucionales de las que se ha dotado, podría ver atacada democráticamente su integridad territorial mediante el ejercicio de la libre determinación (normalmente interna) por uno de los pueblos que integran dicho Estado. Es claro que, como ya hemos visto, un eventual derecho unilateral a la secesión sólo cabe en el caso de los pueblos colonizados e incluso, aun en éste, es necesario el concurso de una instancia internacional que otorgue formalmente el reconocimiento y dé a éste los pertinentes efectos jurídicos en el sistema internacional. De hecho, sólo el constante impedimento al ejercicio de la libre determinación interna, podría justificar la adopción de medidas unilaterales, si bien tal caso no se da en el ejemplo de Québec.

Del mismo modo, la sistemática violación de los principios constitucionales y derechos fundamentales de los que se dota una comunidad política, también entiendo avalan la adopción de medidas unilaterales de libre determinación que han de ser luego refrendadas por una instancia internacional competente. En resumen, la obligación de recíproca negociación existente en el Derecho interno se encuentra igualmente avalada por el presumible comportamiento, a tales efectos, de terceros Estados que sólo respetarán la tentativa de secesión o libre determinación en caso de observar que la negociación aludida de ha producido efectivamente.

En consecuencia, dado que tanto el Derecho Constitucional canadiense como el Derecho Internacional dan respuestas muy similares a las preguntas planteadas, no hay necesidad de responder a la tercera de las cuestiones sobre un eventual conflicto de ordenamientos que no se produce. Québec no ostenta un derecho a la secesión unilateral de Canadá, pudiendo ejecutarse la citada libre determinación en el caso de un proceso debidamente negociado y pactado entre las partes o, en su caso, tras un rechazo por el Estado del ejercicio del derecho de libre determinación democráticamente planteado por Québec. Es claro, por tanto, que el dictamen del Tribunal Supremo de Canadá rechaza los posicionamientos dogmáticos y extremistas sobre el derecho de libre determinación de los pueblos. De un lado, al rechazar que un referéndum sobre la cuestión en el Québec fuera elemento suficiente como para obligar al resto de Canadá a aceptar una secesión; de otro, dado que el tribunal reconoce abiertamente que un eventual referéndum positivo en Québec obligaría necesariamente al Estado a abrir un proceso de negociación sobre la libre determinación y eventual secesión posterior de Québec. Es, por tanto, evidente, la existencia y lectura actual de un derecho a la libre determinación de los pueblos tanto, de acuerdo con el Derecho Constitucional interno como en el plano del Derecho Internacional, si bien en ambos casos el contenido de tal derecho exige una negociación y un acuerdo que nunca pueden ser unilaterales. De ahí, desde luego, que incluso la terminología utilizada en ocasiones pueda conducir al error. Tal y como recogen los propios convenios y tratados internacionales, nos encontramos ante situaciones que exigen un proceso bilateral de libre determinación (no tanto de la denominada "autodeterminación"), a cuyo fin los datos aportados por el dictamen del Tribunal Supremo de Canadá sobre el caso de Québec resultan del todo fundamentales en determinados aspectos jurídicos que dimanan de todo lo anterior.

Entre otras, pero como razón fundamental, a la vista de que "una Constitución no es un collar de hierro"27, que pueda perpetuar "sine die" un determinado status jurídico y político en un contexto territorial determinado. Es, claramente, un norma jurídica con vocación de adaptación a cualquier nueva circunstancia política y social que lo demande. En este aspecto, el Tribunal Supremo de Canadá incide en una característica de la Constitución canadiense igualmente reconocible en la española sin ser ésta última la de un modelo federal: los participantes en la Federación tienen garantizado su derecho a iniciar una reforma constitucional, tal y como pueden hacerlo igualmente las Comunidades Autónomas en el caso español. Además, la Constitución no puede restringirse meramente a su texto escrito, existiendo principios generales, así como Derecho Internacional vigente no escrito que obligan igualmente a cualquier marco constitucional28. Entre ellos hay, al menos cuatro principios fundamentales de importancia para el análisis de la libre determinación en este contexto29:

• El federalismo.
• La democracia.
• La constitucionalidad y la primacía del Derecho.
• El respeto a las minorías.

Para formalizar la cuestión o la opción apuntada de libre determinación hay dos aspectos adicionales y polémicos sobre los cuales el tribunal sólo se pronuncia de pasada. Se trata del tema de la "claridad": pregunta clara y mayoría clara. La primera cuestión puede considerarse ventilada en base a la total ausencia de ambigüedad en la cuestión planteada. Respecto de la referencia a la necesidad de una mayoría clara, existen ya opiniones encontradas cuando no parcialmente discutibles. GÓMEZ ISA sugiere considerar la mitad más uno de los votos como una mera mayoría simple cuando, obviamente, se trata de la pura mayoría absoluta30. SOROETA, por su parte, hace referencia a una mayoría aún más amplia, que sitúa probablemente en los dos tercios en referencia a la citada necesidad de "mayoría clara"31. Ni que decir tiene que tal lectura no fue, en tales términos, tomada en consideración para el caso de la aprobación de la Constitución de 1978 en Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra, donde los datos muestran niveles de abstención superiores, en ocasiones, al 50%, sin que de ello se hayan deducido consecuencias jurídicas o políticas de ninguna naturaleza hasta la fecha32.

En este contexto, sin embargo, continúa siendo preciso subrayar que el pueblo vasco sigue soportando la acción terrorista y la persecución física y psíquica de muchos ciudadanos, en base a distintas consideraciones todas ellas inaceptables. Ambas situaciones, junto a algunas otras de no menos importancia, hacen que la normalidad democrática necesaria para extrapolar la aportación de Québec al caso vasco no se manifieste completamente en la actualidad. No es menos cierto que dicha normalidad democrática tampoco estuvo, ni de lejos, presente, en el momento del refrendo constitucional en España ni siquiera en la transición, con una exigua participación vasca en la consulta y, evidentemente, con datos sobre terrorismo, persecución política y tortura mucho más desalentadores que los actuales.

Pero hay, además, otra cuestión vivamente presente en la sociedad del Québec, que aún no se manifiesta del todo en algunos sectores de la sociedad vasca: la cultura democrática. Sin ella, ni la ingeniería jurídica más afinada puede ser capaz de encontrar respuestas a los problemas inherentes a toda comunidad social que se relaciona. Québec, por contra, es un lugar donde, por diversas razones, es posible encontrar algunas respuestas de interés a situaciones y problemáticas cercanas que en nuestro caso seguimos tristemente sin resolver. Como es lógico, los pueblos y las gentes no admiten comparaciones ni en las situaciones ni en los detalles puntuales que pueblan nuestra existencia como ciudadanos. Sin embargo, en los grandes trazos que han de marcar nuestra tolerancia, nuestra libertad individual y colectiva, y nuestro talante democrático parece más que razonable que nos miremos, e incluso nos busquemos, en el espejo de aquellos que han hecho de la auténtica cultura democrática un elemento de cohesión política, jurídica y hasta social. Quebec es uno de estos casos por muchas razones y virtudes, cuya dramática ausencia en tierra vasca no deberíamos demorar por más tiempo.