Concept

El proceso de descentralización en Francia

Cuando nos referimos a Estados unitarios estamos englobando una amplia categoría que incluye formas de organización territorial que están bastante alejadas entre sí. El elemento que los caracteriza es la existencia de un único centro de poder que adopta todas las decisiones políticas y detenta el monopolio de la creación de las normas jurídicas, aplicables a todo el territorio y a todos los ciudadanos (García, 1997).

Pero esta definición de Estado unitario puro se ve matizada en la práctica ya que, de una u otra manera, la mayoría se han visto obligados a realizar procesos de descentralización, como de hecho ha sucedido en el caso que nos ocupa: Francia.

En una primera aproximación podemos destacar tres argumentaciones desde las que se replantea la distribución territorial del poder: las motivaciones de carácter democrático, las histórico-políticas y las administrativas. Las primeras implican un acercamiento de las decisiones políticas a la ciudadanía con el objetivo de lograr a una mayor capacidad democrática; en consecuencia, la distribución del poder se constituye como forma de control sobre sí mismo, de carácter vertical, y su expresión más acabada es el federalismo. Las motivaciones histórico-políticas son aquellas que derivan de la existencia de colectividades con fuerte personalidad política dentro de un determinado Estado-nación. Sin embargo, por su carácter disgregador, no son incentivadas por los Estados, y éstos aceptan soluciones específicas a las demandas periféricas en forma de regímenes especiales de autogobierno únicamente cuando no es posible otra alternativa. Pero la más común de las motivaciones en los procesos de redefinición de la distribución territorial del poder suelen ser las técnico-administrativas. Teniendo en cuenta la complejidad de la vida moderna, así como el enorme cúmulo de decisiones que deben ser tomadas, lo más aconsejable es la existencia de algún tipo de distribución territorial del poder. De esta forma, y a partir del criterio de eficacia, se ceden poderes desde el centro a una diversidad de ámbitos territoriales de decisión. En cualquier caso, este tipo de unidades descentralizadas no responden a una lógica del reparto vertical del poder, como en las dos primeras motivaciones, sino que son niveles territoriales de administración carentes -en principio- de poder político (Ribó y Pastor, 1999).

A la hora de acercarnos al proceso de regionalización francés, no vasta por tanto, con analizar la naturaleza del centro político, sino que tenemos que aproximarnos a las características y evolución del mismo. El punto de inflexión más importante se produce tras el establecimiento de la V República. Así la constitución de 1958 -que da carta de naturaleza a la nueva República- señala en su título XII cómo "las colectividades territoriales de la República son únicamente los municipios, los departamentos y los territorios de ultramar". De esta forma, cualquier otra colectividad territorial deberá ser creada por ley. A pesar de ello, el artífice de esta Constitución, el General De Gaulle, intenta iniciar un proceso de regionalización que superase los estrechos límites marcados tras la Revolución. Dos intentos se suceden en 1964 y 1969. En esta última fecha, el general presenta un proyecto de descentralización regional que también pretendía mejorar la funcionalidad del Senado, y que somete a Referéndum, condicionando su continuidad al frente de la Presidencia de la República a su aprobación. En el fondo del proyecto presentado se intentaba dotar a las Regiones de personalidad jurídica, ampliando a éstas el carácter de "colectividad territorial". La Región, según el proyecto de De Gaulle, debía ser administrada por Consejos Regionales (Conseil Regional) no elegidos directamente por el pueblo, compuestos por la Asamblea de Electos en esta región, por los consejeros regionales territoriales elegidos por los consejeros generales y municipales y por consejeros regionales socio-profesionales designados por organismos representativos-. Así, el consejero regional debía definir las perspectivas de desarrollo de la región a partir de las orientaciones del Plan Nacional, siendo responsable de la ejecución de programas plurianuales concernientes a la Región. En cualquier caso, como consecuencia del sentimiento centralista existente entre la población, y de la consideración de este referéndum como un plebiscito sobre la figura del General, el proyecto es rechazado, lo que supuso la dimisión del Presidente. A pesar de todo, con su cese no finaliza el debate, sino que se enriquece por medio de numerosos estudios y publicaciones a partir de este momento (Tajadura, 1997).

De esta forma, teniendo en cuenta las necesidades antes descritas, en gran parte derivadas de la crisis del Estado de bienestar, en la década de los setenta se iniciará un proceso de regionalización que permite la definitiva instauración, con la Ley Pompidou de 1972, de una estructura administrativa intermedia entre los departamentos y el Estado: las regiones. Esta ley participa de la concepción según la cual la región no debe atacar a la institución departamental, respondiendo a una lógica centralizadora que se acompaña de un refuerzo del Estado central en estos territorios por medio de unos Prefectos regionales caracterizados como representantes del centro. Nos encontramos, pues, ante la más clara manifestación de lo que podría denominarse como un regionalismo funcional (Palard, 1994).

Con esta ley, la región aparece como "un establecimiento público territorial, dotado de órganos de gestión", con lo que se aprecia un retroceso respecto del proyecto de ley de 1969, no sólo por la naturaleza jurídica concedida, sino también por sus competencias y organización. Así, esta estructura aparece como un mero órgano desconcentrado al servicio de un modelo centralista de Estado.

Sin embargo, en 1981 se inicia un segundo proceso de descentralización con la llegada de los socialistas al poder cuyo resultado en sólo 10 años son más de 71 leyes y 748 decretos de aplicación; no en vano el Ministro de Interior es Ministro de Interior y Descentralización entre los años 1981 y 1986.

Pero también será un proceso que, en palabras de algunos autores, supondrá la consagración de los grandes notables (Loughlin, 1999). Así, a pesar de que Francia ha sido uno de los países más centralizados de la Unión Europea, cuando menos desde el punto de vista constitucional y formal, históricamente ha existido una rica relación entre el nivel local y estatal, regida por un sistema complejo de vínculos entre el prefecto y sus administradores dependientes del centro, y los políticos locales. Este proceso funciona en los dos sentidos: los notables garantizan la lealtad de la población, mientras que el Estado asegura la canalización de los recursos hacia la localidad. Como señala Loughlin (1999), este sistema de relaciones imbricadas entre los niveles central y local se ve reforzado por el cumul des mandats (acumulación de mandatos) que permite a los políticos ocupar de forma simultánea cargos en ambos niveles hasta la reforma de 2000. Finalmente, con la descentralización de 1981, el poder de los grandes notables se ve, en cierta manera, reforzado por la transferencia de competencias del prefecto a los responsables de los Departamentos y de las Regiones, en manos de estos grandes electos.

A continuación trataremos de acercarnos a los rasgos más significativos de las diferentes unidades sub-estatales que componen el entramado institucional francés. En cualquier caso, previamente trataremos de acercarnos a una serie de nociones presentes en el Derecho Administrativo francés.

Iparralde en el marco institucional francés: Iparralde se delimita por los territorios históricos de Lapurdi, Zuberoa (o Soule) y Baja-Navarra, organizados en tres instituciones con fuerte personalidad hasta su desaparición tras la abolición de los órganos de representación del Antiguo Régimen la noche del 4 de agosto de 1789, siguiendo la lógica de construcción del Estado francés que hemos descrito. En la actualidad, estos territorios forman parte, junto al Bearn, del Departamento de los Pirineos Atlánticos (Pyrénées Atlantiques), el cual, a su vez, pertenece a la Región de Aquitania. A lo largo de esta exposición nos detendremos, pues, en los rasgos más significativos de cada uno de los niveles de la administración descentralizada en los que se insertan los territorios vascos: Región de Aquitania y departamento de los Pirineos Atlánticos, sin descuidar por ello otros tipos de organismos locales, comarcales o inter-fronterizos, por ejemplo.

A la hora de analizar la organización territorial en el Estado Francés debemos diferenciar el proceso de descentralización de la desconcentración. Mientras que el primero es un fenómeno institucional y político, el segundo es interno a la administración. Ambas técnicas, por tanto, se diferencian: (a) por su naturaleza, ya que los órganos desconcentrados son el reflejo e instrumento del poder central, frente a los descentralizados que gozan de identidad propia, y (b) por la implicación administrativa que suponen: Estado en la desconcentración, y administración local en la descentralización.

En este sentido, la desconcentración no erosiona el poder central, sino que lo racionaliza y territorializa; no es más que una ordenación territorial del poder estatal por medio de los agentes e instituciones desconcentradas, las cuales se encuentran en una situación de subordinación jerárquica a cuya cabeza se sitúa el Estado:

"la relación que se establece entre autoridad superior central y autoridad desconcentrada es una relación de orden, que implica obediencia del subordinado local. Esta subordinación se caracteriza por un poder jerárquico que permite al superior disponer de enormes prerrogativas sobre las personas y los actos desconcentrados" (Iriondo, 1997: 89).

En estos órganos, el control del centro se establece de forma férrea, tanto por medio de mecanismos "a priori" -aprobación y autorización previa-, como "a posteriori" -poder de reformar, suspender o anular, tanto por motivos de legalidad u oportunidad, las decisiones y actos de estas unidades-.

Por contra, como señala Iriondo (1997):

"por medio de la descentralización se confieren o transfieren a una o varias colectividades territoriales competencias hasta entonces ejercidas por el poder central" (Iriondo, 1997).

Con la descentralización, "la división del trabajo administrativo reposa sobre una verdadera concepción democrática del poder, al permitir a los interesados la dirección de sus trabajos de forma más o menos autónoma". Supone, por tanto, (a) dotar a las unidades descentralizadas de personalidad jurídica, (b) reconocer que comparten intereses específicos, y (c) permitir que sean gestionadas por órganos elegidos por los ciudadanos para cada marco territorial, de forma "autónoma" y sin ser sometidos al férreo y absoluto control por parte del Estado Central.

En definitiva, la desconcentración trata de descongestionar las administraciones centrales confiriendo a los servicios exteriores del Estado un cierto margen de acción que puede ser cuestionado en cada momento. Por ello la desconcentración está íntimamente ligada al concepto centralista de Estado y a la figura del la autoridad prefectoral. Por el contrario, la descentralización confiere a las colectividades territoriales o a los establecimientos públicos una autonomía de gestión, y un dominio propio de intervención dirigido por una autoridad legitima e independiente, generalmente electa.

Como ya hemos apuntado, el artículo 72 de la Constitución de 1958 establece que las "colectividades territoriales" (Colectivités territoriales) de la República son las Comunas (comunes), los Departamentos (Départements) y los Territorios de Ultramar (Territoires d'Ultramar), apuntando que cualquier otra colectividad territorial podrá ser creada por ley. Si bien esta posibilidad es contemplada en varias ocasiones -el caso de París a partir de 1964-, es la ley n.º 82-213 de marzo 1982 la que supondrá un cambio cualitativo en el ordenamiento administrativo francés, al sentar las bases para el advenimiento de las Regiones como Colectividades Territoriales tras la elección de los Consejos Regionales (Conseil regional) por sufragio universal directo en las elecciones del 16 de marzo de 1986.

Siguiendo el trabajo del Profesor Moureau (1999), observamos que el estatuto de las Colectividades Territoriales no está completamente definido, siendo constantemente enriquecido por medio de la jurisprudencia del Consejo Constitucional. Sin embargo, puede destacarse que la noción tradicional de colectividad territorial es históricamente expresión de la filosofía de la descentralización, asumiendo varios elementos: (a) es una porción del territorio nacional, lo que supone una delimitación geográfica precisa, (b) es una persona moral de derecho público, y como tal, apta para cumplir los actos de la vía jurídica (derechos, obligaciones, consecuencias patrimoniales, fiscales,...), (c) su funcionamiento implica órganos que les son propios (consejo de electos, ejecutivo electo o nominado), (d) su funcionamiento debe estar subordinado al orden jurídico estatal, por lo que se establece un control administrativo por parte del poder central en forma de tutela, y (e) su existencia reposa en el reconocimiento de intereses locales específicos, distintos de los intereses nacionales (Moureau, 1999).

En cualquier caso, a partir de las modificaciones puestas en marcha en la nueva fase de descentralización iniciada en 1982, varios de los elementos que definen los rasgos de las colectividades locales van a verse modificados.

De esta forma, si bien la personalidad de estas Colectividades Locales como persona moral de derecho público permanece inmutable, por el contrario se modifican las cuestiones relativas a sus órganos electos o al control del Estado: (a) se establece que cada colectividad local posee sus propios órganos electos, lo cual supone la consolidación de una asamblea deliberante y un ejecutivo, y (b) se transforma la tutela del Estado en controles administrativos y presupuestarios a posteriori.

Tras la Revolución francesa, se crean los Departamentos en 1790 desde una interpretación racional de ruptura con las tradiciones del Antiguo Régimen.

El criterio utilizado para demarcar los departamentos se establece a través una lógica "objetiva", de tal forma que, trascendiendo cuestiones históricas, culturales o lingüísticas, se consideran las vías de comunicación de la época como variable fundamental a la hora de delimitar estas entidades. Así, se establecen los límites de estas instituciones homogeneizando el tiempo que necesitaba un ciudadano para llegar a caballo desde cualquier punto del Departamento hasta su capital (Loughlin, 1999).

El Consejo General (Conseil Général) de cada Departamento es elegido a partir de 1871 por sufragio universal directo, con los cantones como circunscripción electoral. Sin embargo, el proceso de descentralización no se completa hasta 1982, ya que su órgano ejecutivo era el Prefecto, y no el presidente electo. En la actualidad el Departamento conserva una naturaleza híbrida:

  1. Es una colectividad territorial de la República según el artículo 72 de la Constitución de 1958, lo que implica que se administra libremente y sus dos principales órganos -Consejo General y su Presidente- son electos. Es por tanto una institución descentralizada.
  2. Pero también es una circunscripción administrativa, es decir, una subdivisión del territorio nacional correspondiente a las competencias de los servicios del Estado. De esta forma, es un marco de la desconcentración del Estado bajo la dirección única del Prefecto. Del que dependen otros subprefectos.

El Consejo General es la asamblea deliberativa del departamento, lo que supone que sus miembros deben ser elegidos por sufragio universal. El modo de designación de los consejeros generales se establece por medio del escrutinio uninominal a razón de uno por cada cantón, y su elección se hace por un periodo de seis años, con una renovación de la mitad de los consejeros cada tres años.

Entre las competencias tradicionales podemos destacar (a) las que afectan a la acción sanitaria y social (aproximadamente el 50% del presupuesto), y entre ellas las prestaciones sociales (a excepción de las que corresponden a la Seguridad Social), la organización y la financiación de los transportes escolares y públicos, etc..., (b) las infraestructuras viarias, el equipamiento rural, la gestión de los puertos marítimos y de pesca, (c) la financiación y mantenimiento de los colegios (1er ciclo de secundaria), de los archivos y de las bibliotecas, (d) la ordenación del turismo, que debe tener en cuenta las recomendaciones definidas en el esquema regional, y (e) la protección del medio ambiente.

En este sentido, por su vocación fundamentalmente social, el departamento ha sido identificado como el marco administrativo de la solidaridad, frente a la comuna, de vocación gestora, o la región, volcado a la ordenación económica.

Hasta las reformas realizadas en 1982 el prefecto ha jugado un rol fundamental, determinante, que no había sufrido apenas modificaciones desde su creación por Napoleón. Este ha mantenido un carácter doblemente funcional, ya que (a) en el departamento entendido como circunscripción administrativa -estructura desconcentrada- representaba al poder central, siendo el jefe de la administración, y (b) en el departamento entendido como colectividad territorial -estructura descentralizada- encarnaba el poder ejecutivo del Estado. Pero el Prefecto abandona su capacidad de tutelaje administrativo y financiero con las leyes de descentralización, de forma que su carácter "doblemente funcional" pierde razón de ser. Sin embargo, el hecho de que el Prefecto pierda su poder en relación con el consejo general y el presidente, no significa que su influencia sea reducida, ya que a las medidas de descentralización que debilitan su papel se une el desarrollo de una política de desconcentración que aumenta sus prerrogativas en otros dominios.

En la actualidad, el Prefecto es un alto funcionario, nominado por decreto del Presidente de la República. Se considera representante del Estado en el departamento siendo, por tanto, depositario de su autoridad en este ámbito. A su vez, como delegado del Gobierno es el representante directo del Primer Ministro y de cada uno de sus ministros. Como señala la ley del 10 de mayo de 1982:

"dirige bajo su autoridad los servicios de las administraciones civiles del Estado, se hace cargo de los intereses nacionales, del respeto a las leyes y del orden público. Vela por la ejecución de los reglamentos y de las decisiones gubernamentales".

Como representante del Estado, el Prefecto es: (a) el responsable policial en el departamento, (b) la autoridad competente para concluir en nombre del Estado cualquier convención con cualquier otra persona moral de derecho público, (c) la autoridad exclusivamente competente para expresarse en nombre del Estado ante el Consejo General, y por último (d) es el presidente de todas las comisiones administrativas que interesen a los servicios del Estado en esta Colectividad Territorial.

Como hemos visto, las leyes de descentralización afectaron a determinados aspectos de la naturaleza y papel de los departamentos, ayudando a la consolidación de los mismos como una de las estructuras fundamentales en la administración territorial francesa. En cualquier caso, esta reforma también refuerza a la Región como una nueva estructura administrativa que supera los límites departamentales: sin embargo, desde un punto de vista histórico y teniendo en cuenta el conjunto de funciones que desempeñan, éstos han sido hasta fechas recientes más poderosos que las regiones. Sin embargo, (a) la importancia de las regiones en la dinamización económica, (b) los crecientes esfuerzos de financiación por parte del Estado en el marco de los Contratos Plan Estado-Región, y (c) su papel de mediador y financiador de otras instituciones -fundamentalmente de cooperación intercomunal- demuestran la consolidación de una colectividad territorial que, de carecer del más mínimo poder, está pasando a convertirse en una pieza clave del sistema territorial francés.

Departamento de los Pirineos Atlánticos (DPA) aglutina en una misma estructura administrativa a los territorios vascos (Iparralde) y los del Bearn, ubicándose su capital en Pau. Cuenta con 592.000 habitantes en un territorio de 7.645 km2 y 543 municipios. A su vez, está dividido en tres circunscripciones administrativas (Arrondissements), cada una de las cuales es dirigida por su propia sub-prefectura: Baiona, Oloron-Sainte-Marie (que aglutina a los cantones de Zuberoa junto a otros del Bearn) y Pau.

El Consejo General del departamento de los Pirineos Atlánticos tiene su sede en esta última capital y ha sido presidido durante tres mandatos consecutivos por el líder de la UDF, François Bayrou. Sin embargo, como consecuencia de la legislación que obliga a reducir el número de cargos electos que acumula cada mandatario, éste abandona el puesto de Consejero General en 2001. Desde entonces es presidido por Jean Jacques Lasserre (UDF), hasta ese momento Presidente del Consejo de Electos y Vice-presidente del Consejo de Desarrollo del País Vasco. Posteriormente, con los resultados de las elecciones cantonales de 2008, resulta elegido como presidente Jean Castaings, electo por el cantón de La Bastide Clairence. Políticamente, en 2004 se observa un dominio claro de las fuerzas de centro derecha en los cantones del departamento (16 para el PSF, 14 para el RPR, 21 para la UDF y 1 para Abertzaleen Batasuna), que sin embargo se modifica con la elección de 2008, de forma que la unión de la izquierda y la derecha empata a 26 escaños, logrando la derecha la presidencia por ser el candidato de mayor edad. De 52 consejeros, los 21 cargos vascos se reparten en 2004 a razón de 3 representantes socialistas (y comunistas), 5 del RPR, 1 abertzale, y 12 electos democristianos de la UDF. En 2008 la derecha alcanza los 13 consejeros, mientras que los socialistas ascienden a 7 electos, a los que se suma otro consejero vasquista. Finalmente, y a este respecto, resulta destacable que el abertzalismo ha crecido un 40% en las pasadas elecciones cantonales, situándose el conjunto de formaciones abertzales en una media que supera el 20%, llegando en algunos casos a posicionarse como segunda fuerza más votada.

Como ya hemos apuntado, la Constitución francesa de 1958, establece en su artículo 72 que las colectividades territoriales de la República son los departamentos, los municipios y los territorios de ultramar. Toda otra colectividad territorial deberá ser creada por ley. Como señala Arguimiro Rojo:

"de la lectura de esta disposición constitucional se desprende que en Francia existe una dualidad de estatutos para las colectividades territoriales: unas, las enumeradas en el articulo 72, (...) de estatuto constitucional, y todas las demás que se vayan creando (entre ellas la región) de estatuto ordinario. Algunos autores han querido ver en esta diferencia de estatutos una mayor importancia y garantía de las colectividades territoriales nominadas en el texto constitucional" (Rojo Salgado, 1991: 216).

De esta forma, las tres primeras instituciones, al ser creadas por el poder constituyente, sólo podían ser eliminadas mediante una derogación o revisión de la Constitución. Por el contrario, al ser creadas por ley, las regiones tenían una garantía de existencia menor que las anteriores. Sin embargo, y a efectos prácticos, todas estas colectividades territoriales están sometidas a las mismas prerrogativas constitucionales (Iriondo, 1997), y el peso de las Regiones se ha ido acrecentando paulatinamente al asumir un importante papel, fundamentalmente en el ámbito de la planificación económica y de la ordenación territorial, capaz, como veremos, de comenzar a desplazar la hegemonía histórica de los departamentos en el entramado institucional francés.

Las Regiones adquieren el rango de colectividades territoriales en virtud de la ley del 2 de marzo de 1982, que señala que, "serán administradas por un Consejo Regional elegido por sufragio universal directo". Pero también encontramos una serie de límites al principio de libre administración de los territorios, entre los que destaca por su especial significado en las regiones el que hace referencia la indivisibilidad de la República, de forma que ésta no debe constituir ningún tipo de amenaza a la unidad del Estado:

"la cuestión es clara: la Región no puede actuar y desarrollarse en contra del Estado, ella es un elemento del Estado unitario. El principio de libre administración que se aplica a la región y a las colectividades territoriales excluye toda interpretación que ponga en entredicho los principios de unidad e indivisibilidad de la República" (Pontier, en Rojo Salgado, 1991: 217).

La Región posee un modelo organizativo propio con ciertas particularidades respecto de los departamentos y los municipios, resultante de sucesivas modificaciones legislativas:

  1. Al igual que en el resto de Colectividades Territoriales, la gestión de los asuntos regionales queda encomendada a una asamblea deliberante y a un ejecutivo;
  2. A diferencia del resto de las unidades sub-estatales, se añaden a este nivel regional una serie de órganos consultivos entre los que destaca el Comité Económico y Social.

El Consejo Regional se constituye en el órgano gestor de la región, elegido por sufragio universal directo y constituido por los consejeros regionales. Este consejo, que puede ser disuelto por un decreto del Consejo de Ministros, dirige y resuelve mediante sus deliberaciones los asuntos de la Región. Sus competencias son (a) la aprobación del presupuesto regional, (b) la elaboración y aprobación del Plan Regional y la participación en la elaboración del Plan Nacional, (c) la organización, en el marco de la cooperación transfronteriza -y con la autorización del Estado- de contactos regulares con regiones limítrofes de otros países, (d) la conclusión de acuerdos con las demás regiones del país, (e) velar por la promoción y desarrollo económico, social, sanitario, cultural y científico de la Región, (f) la promoción de la ordenación del territorio, (g) la preservación y cultivo la identidad regional, (h) la intervención en el campo económico a semejanza de las comunas y los departamentos, (i) la dinamización de la Formación Profesional, (j) la gestión de los canales y puertos, y (k) la construcción y conservación de los liceos (últimos ciclos de la enseñanza secundaria).

El Comité Económico y Social (Comité économique et social) incide (a) en la preparación y ejecución del Plan del Estado en el ámbito regional, (b) en la elaboración del Plan Regional de Desarrollo y en la realización del balance de gastos, y (c) en la redacción del proyecto de presupuesto regional. Se trata de un órgano consultivo obligatorio, aunque no vinculante, para asuntos de carácter económico, social y cultural, e incluso cualquier otro aspecto de la vida regional. En su composición, este órgano cuenta con la participación de los representantes empresariales, sindicales, de educación nacional, de organismos cuyo marco de actividad sea regional (turismo, organizaciones de consumidores...), así como cualquier persona que por sus méritos o capacidad de aportación pueda colaborar en el desarrollo de la Región.

Finalmente, cabe destacar el papel que ha jugado el proceso de construcción europea en la creciente importancia de estas colectividades territoriales en el marco de la administración francesa, fundamentalmente gracias a la puesta en marcha de mecanismos que permiten instaurar formas de cooperación con otras regiones, así como ejercer una función de lobby o grupo de presión que permita obtener beneficios para su territorio de las instancias comunitarias.

Por una parte, la legislación otorga a las regiones la capacidad de llegar a acuerdos con instancias sub-estatales de otros países. Así, el artículo 65 de la Ley de Descentralización prevé que:

"el Consejo Regional puede decidir, con la autorización del gobierno, organizar con fines de concertación y en el marco de la cooperación transfronteriza, contactos regulares con aquellas colectividades descentralizadas extranjeras que tengan frontera común con la región".

Pero, a la exigencia de autorización previa al Gobierno, se añade un segundo requisito para el inicio de la cooperación transfronteriza: la existencia de un acuerdo bilateral entre el Estado francés y el otro Estado al que pertenezca(n) la(s) entidad(es) con la(s) que se desea entablar colaboración. De esta forma, podría darse el caso de que, a pesar de que exista un acuerdo básico entre autoridades regionales de dos países, la cooperación transfronteriza no llegara a materializarse por no contar con la aprobación de las autoridades centrales francesas. Incoherencia entre los sujetos de la cooperación y la capacidad de decisión, que no es precisamente un factor positivo para la cooperación transfronteriza. A pesar de todo, la región de Aquitania (Aquitaine) por una parte, y la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra por otra, han constituido una asociación transfronteriza por medio del Protocolo de Cooperación firmado en dos tiempos, en 1989 entre las dos primeras, y en 1992, incorporándose la última.

Por otra parte, se han iniciado nuevas formas de participación de las Regiones francesas en el proceso de construcción europeo. En primer lugar, éstas han establecido delegaciones en Bruselas que funcionan como centros de recogida de información. Estas oficinas regionales presentan una vocación modesta en relación con las de las regiones de otros Estados, estando enfocadas directa y exclusivamente al desarrollo económico, y lejos de cualquier pretensión de convertirse en una forma de representación diplomática. En segundo lugar, estas instituciones son miembros, e incluso promotoras, de asociaciones interregionales como la Conferencia de las Regiones Periféricas y Marítimas (que incluye el Arco Atlántico y el Arco Mediterraneo) y la Asamblea de las Regiones de Europa. Por último, los políticos locales franceses participan de forma activa en el Comité de las Regiones (Loughling, 1999).

En definitiva, y teniendo en cuenta los elementos presentados, algunos autores (Palard, 1994) consideran que en los últimos años se ha pasado de identificar las regiones con un mero escalón administrativo destinado a mejorar las iniciativas del Estado, a considerarlas como instituciones menos tuteladas, cada vez más integradas en el sistema, capaces de coordinar la acción de sus diferentes componentes y de promocionar la ordenación económica. Así, los actores políticos y económicos van orientando paulatinamente su acción y estrategia en torno a un dispositivo institucional que, aunque no era tomado en cuenta en los 80, en la actualidad ha asumido un poder determinante que llega a cuestionar incluso un modelo de ordenación territorial que ha pivotado durante 200 años sobre los departamentos.

La región de Aquitania e Iparralde: La región de Aquitania, cuya capital es Burdeos, está constituida por los departamentos de Pirineos Atlánticos, Dordogne, Landes, Lot et Garonne y Gironde. Su extensión es de 41.308 kilómetros cuadrados (7,7% del total de la superficie francesa) y su población asciende a los 2,8 millones de personas. El carácter rural de esta colectividad territorial se observa en la gran cantidad de municipios que la componen: 2.290 frente a los 250 de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) o los 272 de la Comunidad Foral de Navarra (CFN). Así, más del 50% de la población reside en comunas de menos de 5.000 habitantes, y sólo el 14% de la población vive en las 4 ciudades de más de 50 mil habitantes, de las únicamente Burdeos supera los cien mil.

Por el modelo de desarrollo industrial de su capital, similar al de la CAPV, desde determinados ámbitos se ha destacado la importancia estratégica que puede jugar este núcleo, junto a Bilbao, en la vertebración del Eje Atlántico. De esta forma, el BAB y la diputación de Gipuzkoa convierten este espacio intermedio en un enclave estratégico que justifica la puesta en marcha de estrategias de cooperación transfronteriza que se concretada en la vertebración de la Eurociudad Baiona - San Sebastián. De igual forma, la región de Aquitania colabora estrechamente con la CAPV y la CFN desde hace casi dos décadas.

El municipio (comune) es la unidad básica de la administración local en el Estado Francés. Su número asciende a los 36.750 municipios, de los cuales casi un tercio son menores de 500 habitantes, y 10.000 se sitúan entre los 500 y 2.000.

Estos casi cerca de 37.000 municipios suponen una cifra considerablemente superior a la que suman el conjunto de los socios de la Unión Europea; algo que ha llevado a los poderes públicos, como veremos en el próximo apartado, a fomentar el reagrupamiento comunal (Comunidad urbana -Communauté Urbaine-, sindicato intercomunal - Syndicat Intercommunal-, pays,...).

La primera de las leyes que rige el destino y contenido jurídico de los municipios tras la Revolución señala que los:

"cuerpos municipales tienen dos funciones a cumplir: unas propias del poder municipal, otras propias de la administración general del Estado y delegadas por él a los municipios".

Nos encontramos, por tanto, ante una distinción entre un poder "originario" -competente para solucionar los problemas locales-, y un poder "derivado" -que habilita al municipio, por delegación, a solucionar los problemas de la administración del Estado en sus límites geográficos-. Nuevamente, se observa una naturaleza híbrida: como colectividad descentralizada y como circunscripción administrativa. En cualquier caso, esta dualidad, que afecta poco a la población concernida, se ha ido mitigando con el tiempo como consecuencia de la cada vez mayor importancia que ha ido asumiendo la primera de las características respecto de la segunda (Moureau, 1999).

Dos son, por tanto, las funciones básicas del Municipio: por un lado constituye una entidad de la administración del Estado que, como tal, debe ejercer las atribuciones que éste les asigna; y por otra parte, es un órgano representativo que goza de autonomía para ejercer toda competencia que no esté prohibida por ley.

El principio competencial básico que rige a las comunas fue fijado a finales del siglo XIX, en la ley 2121-29 de 1884 cuando se señala, "que el Consejo Municipal regula con sus deliberaciones los problemas de las comunas". Lo que confiere a esta institución la competencia plena sobre cualquier cuestión que tenga por marco territorial la extensión de cada comuna. Frente a este principio rector, el Conseil Municipal se ve limitado por las competencias propias del alcalde, y el control legislativo y presupuestario del prefecto.

Entre sus competencias destacan una serie de prerrogativas: (a) la discusión y voto del presupuesto, fijación de las tasas e impuestos, modalidades de préstamos, (b) la gestión del patrimonio comunal, (c) la creación y organización de los servicios públicos municipales, (d) la autorización de acciones de justicia entablando un proceso en nombre de la comuna o en defensa de ésta, (e) la implantación de escuelas y de clases elementales y maternales, y (f) las ayudas a empresas privadas.

Como hemos señalado anteriormente, además del Consejo Municipal, la figura fundamental dentro de cada municipio es el alcalde, quien detenta el poder ejecutivo en la comuna. El método de elección se realiza por medio de un escrutinio secreto, siendo necesaria la mayoría absoluta en las dos primeras vueltas, o simple en la tercera. El procedimiento es idéntico para los adjuntos de alcalde, cuyo número no puede exceder en más de un 30% el total del efectivo legal del Consejo Municipal.

Cuatro son las categorías del poder del máximo mandatario municipal:

  1. Alcalde como ejecutivo del Consejo Municipal.
  2. Alcalde como delegatario del Consejo Municipal.
  3. Poderes propios del alcalde en dos dominios: (a) como jefe del personal comunal, (b) como autoridad de la policía municipal.
  4. Por último, el alcalde es el representante del Estado en el Municipio y hasta 1881 fue directamente nominado por la administración central. En la actualidad, el alcalde está obligado a publicar y ejecutar las leyes y reglamentos, las medidas de seguridad general, y a asumir las funciones especiales que le son atribuidas por ley (establecimiento de listas electorales, reclutamiento de mozos,...). Jurídicamente, y en lo que respecta a esta función, se encuentra en una situación de subordinación jerárquica respecto al prefecto que se ha mantenido inmutable a pesar de las leyes de descentralización.

Finalmente, (a) este carácter ejecutivo del alcalde, (b) unido a su papel de representante del Estado, encargado de garantizar el cumplimiento en el municipio de la legislación promulgada en París, y (c) la mencionada capacidad de ocupar varios cargos en las diferentes unidades territoriales hasta 2000, ha permitido un sistema administrativo que dota de gran importancia a esta figura. Históricamente, por una parte, las entidades locales descentralizadas se han constituido en fuentes de legitimación y trampolín para aquellos candidatos a las altas instancias del Estado; por otra parte, la responsabilidad compartida de algunos electos locales en el Estado, las regiones o el departamento, ha garantizado o favorecido la satisfacción de las demandas de las unidades locales. Elementos que, por ejemplo, determinan el destacado papel de los alcaldes en sub-sistemas como el vasco.

Los municipios en Iparralde: Iparralde cuenta con 158 municipios, de los que sólo 8 suman a más de 3.500 habitantes. De ellos, tres -Anglet, Biarritz y Baiona- concentran a 112.000 de los 290.000 vecinos de este territorio. Por ejemplo, las dos capitales históricas del interior del País Vasco -Donibane Garazi en Baja-navarra y Maule en Zuberoa- no logran superar la barrera de los 3.500 ciudadanos.

A finales de los noventa, las formaciones socialistas en el poder, de la mano del Primer Ministro Leonel Jospin, son protagonistas de una nueva dinámica de reordenación territorial, que aunque no afecta a las colectividades territoriales, pretende hacer frente a la compleja realidad estatal caracterizada por la importancia cuantitativa del escalón municipal.

La gran cantidad de municipios existentes en Francia obliga a la Administración a incentivar la fusión de los municipios (commune) por una parte, y la cooperación inter-comunal por otra. En el primero de los casos, bien de forma voluntaria, o bien impuesta, varios municipios se unifican en una sola entidad administrativa. En el segundo de los casos, las comunas existentes se conservan, pero los poderes públicos les permiten cooperar de la manera más funcional posible. Las posibilidades son bastante amplias en este último modelo, pero todas ellas presentan dos características: las comunas agrupadas persisten como colectividades locales, y el marco jurídico utilizado en su unificación es el de establecimiento público.

Entre las fórmulas de cooperación intercomunal destacaremos: a) los sindicatos intercomunales de vocación única o múltiple, b) las aglomeraciones y c) el pays.

La agrupación de municipios en un Sindicato Comunal permite la cooperación entre varias comunas vecinas o limítrofes en una asociación destinada a hacer posible la realización de una obra, o el funcionamiento de un servicio que excede por su amplitud -o costo- los medios de los que dispone cada una de las unidades locales. Este sindicato asume la figura administrativa de establecimiento público de vocación única (Syndicat intercommunal à vocation unique SIVU) -en caso de que el objeto sea uno- o de vocación múltiple (Sindicat Intercommunal à Vocation Multiple SIVOM) -en caso de que el agrupamiento trate de responder a varias cuestiones-. El nivel competencias del sindicato va a depender de los deseos de las comunas que lo constituyen y de las transferencias con las que lo doten. De esta forma, el marco competencial está sujeto a posibles ampliaciones, pero siempre dentro del objeto para el cual se ha puesto en marcha la agrupación. Si las comunas desean extender las funciones del sindicato a nuevos dominios, se verán obligadas a constituir una nueva asociación. Finalmente, su composición se determina sobre la base de una estricta igualdad, ya que cada comuna tiene dos delegados designados por su respectivo consejo municipal; y en tanto que establecimientos públicos, gozan de autonomía financiera a través de presupuestos propios (Leurquin: 1998).

El Distrito Urbano -actualmente Comunidad de Aglomeración (Communauté d' Agglomération) - constituye un tipo de agrupamiento de comunas que se diferencia de los sindicatos en dos aspectos: está dirigido a entornos fundamentalmente urbanos, y su integración institucional es mayor que la que suponen las fórmulas sindicales. De esta forma, cada Distrito dispone de unas competencias mínimas, por transferencia obligatoria de ciertas de las atribuciones de los municipios que lo constituyen. Además, deja de regirse por las reglas de unanimidad e igualdad. Los Distritos se transforman en Aglomeraciones con la Ley nº 99-533 del 25 de junio de 1999 (que modifica la legislación existente, oficializada en la Ley nº 95-115), en la que se señala que:

"aquellos dominios urbanos que cuenten con más de 50.000 habitantes formados por una o varias comunas de más 15.000 (...) podrán elaboran un proyecto de aglomeración" .

Este proyecto determina las orientaciones que fija esta institución en materia de desarrollo económico, de cohesión social, de ordenación y de urbanismo, de transporte, y de política medioambiental y gestión de recursos. Para la elaboración del proyecto se debe poner en marcha un Consejo de Desarrollo (Conseil Développement) compuesto por representantes de los medios económicos, sociales, culturales y asociativos. Este organismo tiene un carácter consultivo en todas las cuestiones relativas a la Aglomeración, fundamentalmente en materia de ordenación y de desarrollo. Paralelamente, el Proyecto de Decreto del 6 de junio de 2000 establece en el artículo 4 que la Aglomeración dispondrá de capacidad contractual con el Estado en el marco de los Contratos Estado-región. Este sistema abre la puerta, por vez primera, para que un escalón administrativo infra-departamental mantenga posibles relaciones intergubernamentales (RIG) con otros niveles de la Administración, de manera que las redes de ordenación territorial se abren a actores que carecen de rango constitucional.

Iparralde y las estructuras intercomunales: La falta de reconocimiento de Iparralde, unido a la dispersión poblacional en gran cantidad de municipios poco poblados explica el rico tejido de estructuras intercomunales que se han puesto en marcha en las pasadas décadas. Entre ellas, no tanto por su papel funcional, como por su carácter simbólico e histórico destaca el Biltzar de Alcaldes. Entre las estructuras de cooperación comunal es subrayable en el caso de Iparralde el papel que juega la Aglomeración urbana de Baiona-Anglet-Biarritz. De la misma forma, como veremos, existe una gran cantidad de Sindicatos Intercomunales de Vocación Unica (SIVU) y de Vocación Múltiple (SIVOM), entre los que destacan los de Zuberoa, o el Sindicato de promoción de la cultura vasca. No obstante, estas fórmulas no logran superar la histórica fractura entre una costa y un interior con rasgos demográficos, sociológicos y económicos diferenciados. Es por ello que desde 1997 se delimita el pays Pays Basque por orden prefectoral, de forma que se logra el primer reconocimiento administrativo de Iparralde.

Sindicatos de cooperación y Aglomeraciones en Iparralde: En 2009 son 10 las estructuras intercomunales más importantes de estos territorios:

  1. La Aglomeración BAB que aglutina a las comunas de Baiona, Angelu y Biarritz, con 112000 habitantes, y que analizaremos a continuación.
  2. Y 9 comunidades de comunas (communauté de comunes): la comunidad comunas de Soule, que reagrupa los cantones de Maule y Atharratze; la de los municipios del cantón de Bidaxune; la de Iholdy; la de Errobi, que agrupa a los cantones de Ustariz y Ezpeleta; la de Garazi-Baigorri; la de Nive-Adour, que agrupa a los municipios cercanos a St. Pierre d'Irube; la de Amikuze, centralizada en torno a Donapaleu; la de Sud Pays Basque, en torno a Hendaia y San Juan de Luz y la de Hazparne.
  3. Como decimos, en paralelo, existen, a su vez, diferentes Sindicatos Intercomunales con Vocación Múltiple (SIVOM) -como es el caso de Baigorri-...; o de vocación única (SIVU) -como el Sindicato Intercomunal de promoción de la cultura vasca-. Reflejo de la riqueza de las relaciones intercomunales son las 70 agrupaciones diferentes que se contabilizan en 2003 (la mayor parte SIVUs relacionados con cuestiones escolares, tratamiento de aguas, etc.,...).

Como hemos visto la Comunidad de Aglomeración está dirigida a entornos fundamentalmente urbanos, y su integración institucional es mayor que la que suponen las fórmulas sindicales.

Es por ello que la estructura de cooperación de mayor importancia cuantitativa (por el número de habitantes, y recursos financieros) y cualitativa (por ser el eje fundamental de desarrollo de estos territorios) va a ser la Comunidad de Aglomeración Bayonne-Anglet-Biarritz. Esta Aglomeración se pone en marcha el 17 de diciembre de 1999, continuando un trabajo desarrollado por las tres villas en forma de Distrito desde hacía varias décadas. Sus competencias fundamentales son las de Desarrollo económico del entrono urbano, políticas de vivienda, protección del medio ambiente, enseñanza superior, cooperación interregional, ordenación del espacio, circulación y aparcamientos y servicios públicos (BAB, 2009). En 2004 redactan un proyecto de Aglomeración que contempla 6 objetivos y gran cantidad de acciones a desarrollar entre 2004 y 2010 con un presupuesto de 217 millones de euros. El presupuesto de 2008 refleja cómo los ingresos de la comunidad de Aglomeración ascienden a los 240 millones de euros, frente a los 78 de 1999. Desde 2000 dispone de capacidad para contractualizar con el Estado en el marco de los Contratos de Plan Estado-Región; elemento éste que le dota de especial margen de maniobra. Está compuesta por 24 delegados (9 de Baiona, 8 de Angelu y 7 de Biarritz) y actualmente es presidida por el alcalde de Biarritz, Didier Borotra.

Este organismo va a ser un actor clave en Iparralde por a) su capacidad contractual, b) la importancia de estas tres villas como polo de desarrollo del País Vasco, c) su institucionalización temprana como distrito, que se consolida tras su constitución en aglomeración, d) la importancia de sus responsables en los círculos de toma de decisión departamentales, regionales y estatales, e) y, en definitiva, el peso de sus electos en Consejo de Desarrollo y Consejo de Electos del Pays Basque.

El Biltzar de Alcaldes como otra forma de colaboración intermunicipal en Iparralde: Con el objeto de visualizar la realidad histórica y provincial de Iparralde, hasta mediados de los noventa han funcionado instituciones que tratan de reflejar la configuración provincial vasca anterior a la unificación con el Bèarn. De esta forma, en 1965 y 1968 son creados los Biltzar de Lapurdi, y Biltzar de Baja Navarra-Soule respectivamente. Sus objetivos son idénticos, centrándose en el estudio y solución de los problemas comunes de las localidades que los constituyen. Ambos organismos están formados por los alcaldes de los municipios, y no por los propios municipios, lo que limita su representatividad, pero refuerza el peso de algunos de sus componentes (Labedan, 1998).

Sin embargo, las relaciones clientelares sobre las que se sustenta el sistema político convierten durante décadas a estas dos instituciones (Biltzar de Lapurdi, y Biltzar de Baja Navarra-Soule) en agentes legitimadores del statu quo definido por los grandes electos y las autoridades del Estado. Se configuran, por tanto, como órganos de integración del sistema político-administrativo. En este sentido, los electos de municipios pequeños y medios buscan en estas instituciones un marco que amplifique su limitada influencia, en la medida en que sean capaces de ganar el apoyo de los verdaderos detentadores del poder local. Por su parte, los cargos intermedios tratan de ganar la atención de los grandes electos y de los representantes del Estado para mejorar su posición dentro del sistema de poder (Chaussier, 1997). Paralelamente, estos organismos permiten la consolidación de las relaciones entre los representantes locales y los de los servicios desconcentrados del Estado (y más en concreto la sub-prefectura), retro-alimentando la relación, y en parte dependencia, de la mayoría de los alcaldes hacia la Administración. Por eso, los sectores departamentalistas (partidarios de la creación de un departamento propio para Iparralde) se encuentra con graves dificultades cuando trata de instrumentalizar los Biltzar a favor de su demanda en la década de los 80. Es, en definitiva, el sistema notabiliar el que posibilita que ambas instituciones se posicionen en contra del Departamento en la década de los ochenta.

En cualquier caso, a iniciativa de la Asociación de Electos a favor de un Departamento (AED) se produce la histórica fusión de las dos instituciones en el Biltzar Único de Alcaldes del Pays Basque el 23 de septiembre de 1994. Este nuevo organismo se constituye por los máximos representantes municipales de las 158 comunas de estos territorios, bajo la presidencia del Alcalde de Urruña, Daniel Poulou. El nuevo Biltzar se financia sobre la base de los fondos de las anteriores instituciones, y gracias a una cuota de 0,05 euros por habitante/municipio. Sus funciones son las mismas que las de los anteriores Biltzar, y en su primera reunión designa a los representantes políticos que van a formar parte, junto al resto de actores sociales, económicos y culturales, del Consejo de Desarrollo del País Vasco.

Sin embargo, la evolución del Biltzar va a mostrar los cambios que durante la década de los 90 operan en Iparralde. Así, de "cortafuegos" de la reivindicación departamental pasará a abanderado de la demanda, convirtiéndose en 1996 en la institución "huésped" que legitima a los sectores departamentalistas. En última instancia, el giro estratégico el Biltzar refleja la rebelión de los pequeños electos contra la administración, y contra unos notables que ven en peligro sus relaciones privilegiadas de poder. A este respecto, el Biltzar de Alcaldes va a jugar un significativo papel en la promoción institucional de Iparralde.

  1. En 1998 redacta un documento en el que explica las bondades de la creación de un departamento
  2. Entre 1999 y 2001 apadrina una consulta en todos los consejos municipales de Iparralde, que se salda con un resultado favorable a la demanda institucional que es apoyada por municipios representativos de la mayoría de la ciudadanía de este territorio
  3. En 2003 propone la realización de una recogida de firmas, aprovechando las oportunidades de la nueva legislación, para la celebración de un referéndum tendente a la creación de un departamento vasco
  4. En 2004 su presidente avala con su presencia la inauguración de la Euskal Herriko Laborantza Ganbara, solo unos días antes de que el Prefecto la denunciase ante los tribunales por usurpación de nombre y competencias públicas (Ahedo, 2006).

La necesidad de ordenación del territorio, y la obligación de dar una respuesta adecuada a espacios que combinan entornos rurales y urbanos con una determinada cohesión y una similitud de intereses específicos que no se ven plasmados en ningún espacio institucional, ha posibilitado que las autoridades francesas exploren nuevas vías de estructuración administrativa. Así la Ley francesa 95-115 de Orientación para la Ordenación del Territorio (4 de febrero de 1995), introduce un nuevo concepto: el de pays. El pays expresa una comunidad de intereses económicos y sociales, así como, en su caso, una instancia garante de las solidaridades recíprocas entre la ciudad y el medio rural. Este pays debe presentar una cohesión geográfica, cultural, económica y social. Posteriormente, la modificación legislativa de 1999 (Ley Voynet nº 99-533 del 29 de junio) transforma este nivel administrativo en un "espacio de proyectos", al establecer la posibilidad que de que cada pays diagnostique su situación y plantee las medidas que considera necesarias para su desarrollo.

En este sentido, el artículo 22 de la ley de 1999 establece que "cuando un territorio presente una cohesión geográfica, cultural, económica o social, puede ser reconocido a iniciativa de las comunas o de los agrupamientos existentes" como un pays. Al igual que en el caso de las Aglomeraciones, el pays deberá elaborar una "Carta de pays" -en colaboración con los Departamentos y Regiones interesadas-, en la que se tomen en cuenta las dinámicas locales ya organizadas y orientadas hacia el desarrollo de ese espacio. Esta carta, que debe ser adoptada por las comunas y agrupamientos existentes, tiene el objetivo, entre otros, de reforzar las solidaridades recíprocas entre el medio urbano y el rural. Para poner en marcha estas medidas, se establece la creación de un Consejo de Desarrollo constituido por los diferentes actores sociales, culturales, políticos y económicos, adentrándose de esta forma en mecanismos de gobernación que en el caso vasco mostrarán su máximo desarrollo.

Esta ley, tras señalar que es el Estado quien mantiene -junto al resto de colectividades territoriales y agrupaciones- el papel de coordinador de la acción en favor de desarrollo territorial en cada pays, y tras apuntar que este marco será tenido en cuenta a la hora de establecer la organización de los servicios públicos, clarifica los pasos necesarios para que esta estructura sea capaz de concluir Contratos Particulares. Así, cada pays debe constituirse en forma de Sindicato Mixto, o bien crear una Agrupación de Interés Público (groupement d'intérêt public) de desarrollo local, con lo que pasaría a ser considerado como persona moral de derecho público con autonomía financiera. Por otra parte, la apuntada preponderancia de la autoridad estatal queda clara, ya que:

"su convención constitutiva debe ser aprobada por la autoridad administrativa competente. Esta regula la organización y condiciones de funcionamiento de estas agrupaciones. Ella determina, igualmente, las modalidades de participación de los miembros en las actividades de la agrupación (...)" (Ley n.º 99-533).

Las leyes sobre los pays-es e Iparralde: La mencionada necesidad de ordenación del territorio, así como la obligación de dar una respuesta adecuada a espacios que combinan entornos rurales y urbanos con una determinada cohesión y una similitud de intereses específicos que no se ven plasmados en ningún espacio institucional, explica la emergencia de una nueva estructura administrativa que se experimenta en Iparralde antes de trasladarse al conjunto de Francia: el pays.

Efectivamente, la configuración de los pays-es presenta una serie de rasgos novedosos en relación con la tradicional estructuración administrativa francesa: a) el proceso de redacción de la "Carta de pays" requiere de una elaboración "partenariada" entre los representantes de la sociedad civil y los cargos electos por una parte, y entre estos últimos y el Estado por otra; y b) la puesta en marcha de esta institución se presenta como una alternativa de solución viable a las crecientes disparidades entre el mundo rural y el urbano.

A pesar de todo, la creación de estas instituciones presenta una serie de elementos conflictivos que deben ser tenidos en cuenta: a) la suspicacia que puede provocar entre los cargos electos la necesidad de concertar las políticas públicas junto a los representantes de la sociedad civil; b) para poder mantener una relación contractual los pays-es deben constituirse, bien bajo la forma de Agrupación de Interés Público, o bien como Sindicato Mixto; o c) la nula capacidad de implementación que presentan, ya que como señala la Ministra Voynet:

"el pays no tiene la vocación de convertirse en órgano de ejecución y de control de la puesta en marcha de las medidas (entendemos que las previstas en las "Cartas de pays"), sino más bien la de servir de marco de consulta e impulso" (citado en Cascalès, 1999).

Como decimos, el territorio vasco será el primero en delimitarse como pays en Francia. Así, la aplicación de esta nueva figura administrativa en Iparralde por orden prefectoral de 1997 posibilita el reconocimiento del marco de acción de Consejo de Desarrollo y Consejo de Electos que dinamizan la política pública de ordenación territorial desde 1994-1995. En este sentido, el País Vasco sirve de campo de pruebas entre 1992 y 1997 para experimentar la nueva filosofía de desarrollo fundamentada en la concertación social y política que está en la base de las leyes sobre los pays-es de 1995 y 1999.

Pero la dinámica del pays Basque, sin embargo, presenta una serie de elementos diferenciales respecto a lo que posteriormente es legislado para el resto del Estado: a) al Consejo de Desarrollo de la Ley de 1999 se une en el caso vasco un Consejo de Electos, que si bien surge para laminar las suspicacias de los políticos, en la práctica dota de mayor legitimidad y poder de representación al Pays Basque en comparación con el resto de pays-es; b) los sistemas de contractualización que se aceptan en el caso vasco no cumplen con las exigencias establecidas en la legislación, ya que no se considera necesaria la creación de una Agrupación de Interés Público o un Sindicato Intercomunal; c) la "Carta de pays" de la legislación de 1999 asume una dimensión más general en Iparralde desde 1997, y trasciende la lógica sectorial de lo previsto por la ley. En este sentido, el Esquema de Desarrollo presenta un carácter multidisciplinar, multi-sectorial. En definitiva, la amplitud de las propuestas contempladas en el Esquema obliga a implementar sistemas de contractualización específicos.

En consecuencia, el Pays Basque es a su vez ejemplo y excepción. Ejemplo, ya que sirve para experimentar lo que se legisla posteriormente; excepción, ya que se asume la especificidad vasca, sobre todo teniendo en cuenta la existencia de una reivindicación paralela, muy ligada a la política pública, a la que no es ajena el Estado: la apuesta por la creación de un departamento vasco.

Como hemos visto, el modelo de organización diseñado por los arquitectos revolucionarios pivotaba sobre tres estructuras claramente definidas y omnipotentes en sus propias escalas: el Estado, el departamento y los municipios. Sin embargo, a lo largo del devenir histórico se han ido añadiendo nuevos escalones que completan el cuadro institucional hasta configurarlo tal y como lo conocemos en la actualidad. De esta forma, se dispone un modelo que pivota sobre seis instituciones alineadas en tres parejas que interactúan de forma conflictiva, tratando de subsistir las unas, y de abrirse paso las otras.

Cuadro del sistema francés

Así, el Estado debe hacer frente a la pérdida de soberanía derivada de la constitución de una instancia supra-nacional como es Europa; el departamento se ve afectado durante tres décadas como consecuencia del incremento de poder de una estructura regional que asume un papel cada vez mayor en el contexto actual de crisis del Estado de Bienestar; y los municipios se muestran impotentes para subsistir aislados en un mar de fragmentación y dualidad urbana-rural, viéndose obligados a cooperar en estructuras intercomunales.

En este sentido, la reforma de 2002 nos sitúa a las puertas del round definitivo en el conflicto que se establece entre las dos instituciones intermedias del modelo de organización territorial en Francia. Así, a finales de 2002, el recién nombrado Primer Ministro de Francia, Jean Pierre Raffarin, presenta los ejes de un nuevo proceso de descentralización destinado a modificar el marco institucional sobre la base de cuatro ejes: la organización descentralizada de la república, la democracia local directa, la autonomía financiera de las colectividades territoriales, y el estatuto de los territorios de ultra-mar.

En primer lugar, con este proyecto de ley se incorpora al artículo 1 de la Constitución el carácter descentralizado del Estado (Proyecto de Ley, Art. 1). A su vez, el proyecto prevé la posibilidad de que las colectividades territoriales de rango constitucional (departamentos, regiones, municipios y colectividades específicas) puedan asumir nuevas competencias que hasta este momento pertenecían en exclusividad al Estado (Art. 4.3). De la misma forma, se plantea la posibilidad de que estas instituciones asuman un poder normativo, reglamentario, pudiendo derogar determinadas disposiciones legislativas del Estado que afecten a materias de su competencia (Art. 4.5). En consecuencia, se propone un principio de "subsidiaridad" para establecer la línea que diferencie las prerrogativas del centro y las de los organismos descentralizados. A su vez, el Proyecto de Ley anuncia una modificación Constitucional que consagra en la Carta Magna el papel de la Región como colectividad territorial de la República. Por último, esta propuesta abre la posibilidad a la creación de nuevas colectividades territoriales por ley, con lo que el legislador podría poner en marcha otras delimitaciones territoriales a través de la fusión de varios departamentos en una sola región, incorporando departamentos a otra región, fusionando varias regiones (se cita el caso de Alsacia o Normandía), unificando municipios, o haciendo desaparecer determinados departamentos (Art. 4.2).

En segundo lugar, se establece la posibilidad de que estas unidades descentralizadas puedan convocar referéndums locales vinculantes en cuestiones que les afecten, en un intento de profundizar las fórmulas de participación ciudadana (Art. 5).

Finalmente, se determina que la propia Constitución recogerá la autonomía financiera de las colectividades territoriales (Art. 6), y se ampliará el nivel competencial de las colectividades de ultramar, estableciéndose una vía para la concesión de un Estatuto de particular para Córcega.

En definitiva, estos elementos rompen con varios de los ejes sobre los que se ha sustentado tradicionalmente el sistema de organización territorial en Francia. Por una parte, "estalla por los aires" la histórica doctrina según la cual no existían cuerpos intermedios entre la ciudadanía y la soberanía popular -emanada de ella y representada en la Asamblea Nacional-: lo que negaba a las unidades descentralizadas cualquier tipo de competencia normativa. La ruptura de esta máxima provoca, en consecuencia, la reformulación de un segundo principio, ya que esta inexistencia de espacios intermedios entre el ciudadano y la representación soberana cerraba las puertas a cualquier forma de participación directa de la ciudadanía en unidades de menor rango que el Estatal. Finalmente, la posibilidad de reunificación de territorios históricos divididos institucionalmente rompe con la lógica racionalista, matemática y a-cultural sobre la que se edificó el aparato territorial en Francia.

Pero lo que es más importante: esta reforma parece consolidar definitivamente a la región en el entramado institucional. En este sentido, el proyecto de ley presentado por Raffarin comienza a apuntillar a los anquilosados departamentos, que se ven atenazados entre una estructura que quedará definitivamente apuntalada, y unas nuevas formas de organización intercomunal que comienzan a despuntar. En este sentido, la reforma prevista por el nuevo gobierno de derechas complementa el corpus legislativo que, entre 1995 y 1999, había permitido la emergencia de nuevas fórmulas intercomunales. Se comienza a cerrar así uno de los conflictos resultante de la modernización territorial del Estado necesaria para responder de forma eficiente a los nuevos retos de una economía cada vez más globalizada. Una modernización que debe dar respuestas adecuadas en una escala local lo suficientemente pequeña para ser gobernada, y lo suficientemente grande como para ser eficaz. En consecuencia, las regiones parecen imponer su hegemonía frente a los departamentos.

Esta última cuestión queda todavía más clara si se tienen en cuenta los derroteros de la propuesta presentada en marzo de 2009 por el Comité Balladur, sobre una nueva organización territorial. Este informe, contiene una serie de recomendaciones que se concretan en dos proyectos de ley. En lo que a la organización territorial afecta, esta propuesta contempla: a) acabar y simplificar la carta de la intercomunalidad, cesando en la creación de nuevos pays-es y fomentar la fusión de sindicatos intercomunales en comunidades de comunas o aglomeraciones urbanas; b) unir departamentos y regiones sin que superen estos últimos la cifra de 15 (frente a los 22 actuales), c) creación de 11 metrópolis que asuman todas las competencias comunales, intercomunales y departamentales.

Esta reordenación, a su vez, se acompaña de nuevas propuestas relativas al sistema de elección en las regiones y departamentos, así como a la autonomía financiera de estas colectividades territoriales.

En definitiva, esta propuesta de reforma, confirma los cambios en el panorama de la descentralización que ya se adelantaron con la legislación de 2002. Ciertamente, aunque la voluntad de la comisión Balladur era la supresión de la figura departamental, finalmente ésta se mantiene, aunque previsiblemente se verán mermadas sus competencias en beneficio de las comunas, las regiones y las metrópolis. Por su parte, las estructuras intercomunales emergen con fuerza en el marco de las 11 metrópolis previstas, y gracias a la reordenación del resto de instrumentos de cooperación intercomunal (SIVU, SIVOM, Aglomeraciones, Pays-es...) en unas pocas figuras dotadas de mayores competencias. Este escalón intercomunal parece destinado a mediar entre las comunas y las regiones.

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