Cuando nos referimos a Estados unitarios estamos englobando una amplia categoría que incluye formas de organización territorial que están bastante alejadas entre sí. El elemento que los caracteriza es la existencia de un único centro de poder que adopta todas las decisiones políticas y detenta el monopolio de la creación de las normas jurídicas, aplicables a todo el territorio y a todos los ciudadanos (García, 1997).
Pero esta definición de Estado unitario puro se ve matizada en la práctica ya que, de una u otra manera, la mayoría se han visto obligados a realizar procesos de descentralización, como de hecho ha sucedido en el caso que nos ocupa: Francia.
En una primera aproximación podemos destacar tres argumentaciones desde las que se replantea la distribución territorial del poder: las motivaciones de carácter democrático, las histórico-políticas y las administrativas. Las primeras implican un acercamiento de las decisiones políticas a la ciudadanía con el objetivo de lograr a una mayor capacidad democrática; en consecuencia, la distribución del poder se constituye como forma de control sobre sí mismo, de carácter vertical, y su expresión más acabada es el federalismo. Las motivaciones histórico-políticas son aquellas que derivan de la existencia de colectividades con fuerte personalidad política dentro de un determinado Estado-nación. Sin embargo, por su carácter disgregador, no son incentivadas por los Estados, y éstos aceptan soluciones específicas a las demandas periféricas en forma de regímenes especiales de autogobierno únicamente cuando no es posible otra alternativa. Pero la más común de las motivaciones en los procesos de redefinición de la distribución territorial del poder suelen ser las técnico-administrativas. Teniendo en cuenta la complejidad de la vida moderna, así como el enorme cúmulo de decisiones que deben ser tomadas, lo más aconsejable es la existencia de algún tipo de distribución territorial del poder. De esta forma, y a partir del criterio de eficacia, se ceden poderes desde el centro a una diversidad de ámbitos territoriales de decisión. En cualquier caso, este tipo de unidades descentralizadas no responden a una lógica del reparto vertical del poder, como en las dos primeras motivaciones, sino que son niveles territoriales de administración carentes -en principio- de poder político (Ribó y Pastor, 1999).
A la hora de acercarnos al proceso de regionalización francés, no vasta por tanto, con analizar la naturaleza del centro político, sino que tenemos que aproximarnos a las características y evolución del mismo. El punto de inflexión más importante se produce tras el establecimiento de la V República. Así la constitución de 1958 -que da carta de naturaleza a la nueva República- señala en su título XII cómo "las colectividades territoriales de la República son únicamente los municipios, los departamentos y los territorios de ultramar". De esta forma, cualquier otra colectividad territorial deberá ser creada por ley. A pesar de ello, el artífice de esta Constitución, el General De Gaulle, intenta iniciar un proceso de regionalización que superase los estrechos límites marcados tras la Revolución. Dos intentos se suceden en 1964 y 1969. En esta última fecha, el general presenta un proyecto de descentralización regional que también pretendía mejorar la funcionalidad del Senado, y que somete a Referéndum, condicionando su continuidad al frente de la Presidencia de la República a su aprobación. En el fondo del proyecto presentado se intentaba dotar a las Regiones de personalidad jurídica, ampliando a éstas el carácter de "colectividad territorial". La Región, según el proyecto de De Gaulle, debía ser administrada por Consejos Regionales (Conseil Regional) no elegidos directamente por el pueblo, compuestos por la Asamblea de Electos en esta región, por los consejeros regionales territoriales elegidos por los consejeros generales y municipales y por consejeros regionales socio-profesionales designados por organismos representativos-. Así, el consejero regional debía definir las perspectivas de desarrollo de la región a partir de las orientaciones del Plan Nacional, siendo responsable de la ejecución de programas plurianuales concernientes a la Región. En cualquier caso, como consecuencia del sentimiento centralista existente entre la población, y de la consideración de este referéndum como un plebiscito sobre la figura del General, el proyecto es rechazado, lo que supuso la dimisión del Presidente. A pesar de todo, con su cese no finaliza el debate, sino que se enriquece por medio de numerosos estudios y publicaciones a partir de este momento (Tajadura, 1997).
De esta forma, teniendo en cuenta las necesidades antes descritas, en gran parte derivadas de la crisis del Estado de bienestar, en la década de los setenta se iniciará un proceso de regionalización que permite la definitiva instauración, con la Ley Pompidou de 1972, de una estructura administrativa intermedia entre los departamentos y el Estado: las regiones. Esta ley participa de la concepción según la cual la región no debe atacar a la institución departamental, respondiendo a una lógica centralizadora que se acompaña de un refuerzo del Estado central en estos territorios por medio de unos Prefectos regionales caracterizados como representantes del centro. Nos encontramos, pues, ante la más clara manifestación de lo que podría denominarse como un regionalismo funcional (Palard, 1994).
Con esta ley, la región aparece como "un establecimiento público territorial, dotado de órganos de gestión", con lo que se aprecia un retroceso respecto del proyecto de ley de 1969, no sólo por la naturaleza jurídica concedida, sino también por sus competencias y organización. Así, esta estructura aparece como un mero órgano desconcentrado al servicio de un modelo centralista de Estado.
Sin embargo, en 1981 se inicia un segundo proceso de descentralización con la llegada de los socialistas al poder cuyo resultado en sólo 10 años son más de 71 leyes y 748 decretos de aplicación; no en vano el Ministro de Interior es Ministro de Interior y Descentralización entre los años 1981 y 1986.
Pero también será un proceso que, en palabras de algunos autores, supondrá la consagración de los grandes notables (Loughlin, 1999). Así, a pesar de que Francia ha sido uno de los países más centralizados de la Unión Europea, cuando menos desde el punto de vista constitucional y formal, históricamente ha existido una rica relación entre el nivel local y estatal, regida por un sistema complejo de vínculos entre el prefecto y sus administradores dependientes del centro, y los políticos locales. Este proceso funciona en los dos sentidos: los notables garantizan la lealtad de la población, mientras que el Estado asegura la canalización de los recursos hacia la localidad. Como señala Loughlin (1999), este sistema de relaciones imbricadas entre los niveles central y local se ve reforzado por el cumul des mandats (acumulación de mandatos) que permite a los políticos ocupar de forma simultánea cargos en ambos niveles hasta la reforma de 2000. Finalmente, con la descentralización de 1981, el poder de los grandes notables se ve, en cierta manera, reforzado por la transferencia de competencias del prefecto a los responsables de los Departamentos y de las Regiones, en manos de estos grandes electos.
A continuación trataremos de acercarnos a los rasgos más significativos de las diferentes unidades sub-estatales que componen el entramado institucional francés. En cualquier caso, previamente trataremos de acercarnos a una serie de nociones presentes en el Derecho Administrativo francés.
Iparralde en el marco institucional francés: Iparralde se delimita por los territorios históricos de Lapurdi, Zuberoa (o Soule) y Baja-Navarra, organizados en tres instituciones con fuerte personalidad hasta su desaparición tras la abolición de los órganos de representación del Antiguo Régimen la noche del 4 de agosto de 1789, siguiendo la lógica de construcción del Estado francés que hemos descrito. En la actualidad, estos territorios forman parte, junto al Bearn, del Departamento de los Pirineos Atlánticos (Pyrénées Atlantiques), el cual, a su vez, pertenece a la Región de Aquitania. A lo largo de esta exposición nos detendremos, pues, en los rasgos más significativos de cada uno de los niveles de la administración descentralizada en los que se insertan los territorios vascos: Región de Aquitania y departamento de los Pirineos Atlánticos, sin descuidar por ello otros tipos de organismos locales, comarcales o inter-fronterizos, por ejemplo.