Concept

Estatuto de Autonomía

La eliminación de los Fueros vascos que tuvo su culminación con la Ley abolitoria de 1876, generó una gran insatisfacción en el País Vasco. Como consecuencia de ello, a lo largo del primer tercio del siglo XX surgieron diversas iniciativas dirigidas a la recuperación de las instituciones propias. Entre tales iniciativas caben destacar la Liga Foral creada en Gipuzkoa en 1905, el Mensaje de las Diputaciones de Alava, Gipuzkoa y Bizkaia de 1917, o el Proyecto de Memoria dirigido al Directorio Militar en 1923.

Tales reivindicaciones adquirirán, sin embargo, su máxima expresión en el período de la 2ª República (1931-1939), período en el que se elaborarán tres Proyectos de Estatuto de Autonomía redactados en los años 1931, 1932 y 1936 y que culminarán con la aprobación del Estatuto de 1936. Tras la guerra civil, Franco suprimió todo vestigio de autonomía estableciendo un régimen centralista y dictatorial.

Tras la muerte del dictador, la demanda de autogobierno por parte de la sociedad vasca era de tal intensidad que obligó al Gobierno español a establecer una autonomía provisional sin esperar a la aprobación de la nueva Constitución española. De este modo, la Asamblea de Parlamentarios Vascos aprobó por unanimidad en Septiembre de 1977 un Proyecto de Preautonomía que fue aprobado por el Gobierno español y en virtud del cual se creaba una especie de Gobierno provisional con el nombre de Consejo General Vasco.

Entretanto se iniciaron los trabajos dirigidos a elaborar y aprobar un nuevo Estatuto de Autonomía. Tales trabajos culminaron en Julio de 1979 con la aprobación de un texto que fue sometido a referéndum de los ciudadanos vascos el 25 de Octubre de ese mismo año. Tras la aprobación del referéndum, el nuevo Estatuto (EAPV) conocido como Estatuto de Gernika, fue promulgado en Diciembre de 1979.

Desde el punto de vista político, el EAPV constituyó una propuesta de solución, en clave jurídico-constitucional, de un grave contencioso histórico que ha afectado de modo importante las relaciones entre el País Vasco y el Estado, y que ha condicionado el propio desarrollo del sistema político español a lo largo de los dos últimos siglos. Desde el punto de vista jurídico, la Constitución española (CE) se abstiene de fijar un ámbito definido y rígido del contenido autonómico. Tal contenido debía ser concretado posteriormente en los textos de los diversos Estatutos de Autonomía.

El EAPV aparece condicionado por estos dos factores, a saber, el hecho de constituir el reflejo de un contencioso político de gran calado, y el carácter flexible de las normas constitucionales reguladoras del Estado autonómico. De ello se derivarán varias consecuencias.

La primera consecuencia es que el EAPV adopta de modo muy claro la línea de apurar hasta el límite las posibilidades que le proporcionaba la Constitución. Esta tendencia se manifiesta tanto en el aspecto de los principios, al incidir en el carácter "paccionado" del Estatuto, es decir, la consideración del Estatuto como el resultado de un pacto entre el País Vasco y España, como a la hora de asumir los poderes o competencias propias.

Una segunda consecuencia, directamente derivada de la anterior, es la indefinición manifestada en algunos preceptos clave del texto estatutario, indefinición voluntaria y consciente en cuanto expresión de la conflictiva y difusa relación Constitución-Estatuto. El objetivo primordial del Estatuto es el de dar salida a una situación problemática y controvertida, y en tal sentido se alcanzan importantes cotas de indecisión, e incluso de indeterminación voluntaria en los aspectos más conflictivos. Se opta por no afrontar determinadas cuestiones a la espera de que las mismas puedan abordarse más adelante. Debe hacerse notar que esta indefinición no sólo afecta a la relación Constitución-Estatuto, sino también al propio diseño interno de la Comunidad Autónoma (CAV), y muy particularmente a la relación Comunidad Autónoma-Territorios Históricos.

Una tercera consecuencia es la imprecisión jurídica del texto estatutario. El Estatuto es un documento jurídico deficiente desde el punto de vista formal y su falta de calidad técnica se manifiesta en no pocos de sus preceptos. Tal imprecisión jurídica constituye una consecuencia directa de la propia indefinición del Estatuto, y resulta en cierto modo lógica, dadas las circunstancias en que se procedió a su elaboración, y discusión. Debe tenerse en cuenta que el texto estatutario constituye la síntesis resultante de un duro y arduo proceso de negociación tanto entre las fuerzas políticas vascas, como, sobre todo, de éstas con el gobierno central.

De acuerdo con la facultad establecida en el artículo 2 de la Constitución española, el EAPV, en su artículo 1º define y afirma al Pueblo Vasco o Euskal-Herría, como nacionalidad. En contra de lo que pudiera parecer a primera vista, la afirmación de nacionalidad, carece de efectos jurídicos, y ello por varios motivos. En primer lugar, en lo referente a la "plurinacionalidad" del Estado español, el texto constitucional se limita a reconocer constitucionalmente la existencia de nacionalidades y regiones, pero en ningún momento define jurídicamente la distinción entre ambos conceptos. Las expresiones nacionalidad o, en su caso, región, son sustituidas por el término "Comunidad Autónoma", aplicable por igual y sin distinción alguna, a todos y cada uno de los territorios que accedan a la autonomía.

Se trata de una definición sociológica que carece de efectos jurídicos, si bien guarda importantes connotaciones políticas, particularmente en el caso vasco. En efecto, la expresión nacionalidad aparece ligada a la peculiariedad, tanto en intensidad como en extensión, de la reivindicación nacionalitaria vasca, y que encuentra su reflejo en la Disposición adicional del Estatuto, a la que se aludirá inmediatamente.

La Disposición Adicional del EAPV establece que:

"la aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico".

Esta disposición tiene importantes consecuencias jurídicas, tanto en relación a la relación CAPV-Estado, como a la organización interna de la propia CAPV.

En cuanto a la relación CAPV-Estado, esta disposición supone el reconocimiento estatutario de la conexión entre los viejos derechos históricos forales y el vigente régimen de autonomía. Tal reconocimiento otorga al EAPV una especificidad cualitativa que se manifiesta en el reconocimiento de una serie de competencias de trascendencia y relieve innegables, y cuya asunción se fundamenta, de modo directo, en el reconocimiento de los derechos históricos. Así ocurre con las materias de educación (art. 16), policía autónoma (art. 17) o el Concierto Económico (art. 41).

El segundo grupo de consecuencias hace referencia a la propia estructuración institucional interna de la CAV, y más concretamente a la organización de los territorios históricos. Tanto el reconocimiento estatutario de estos territorios, como su institucionalización jurídico-política, así como el otorgamiento a los mismos de un importante ámbito de competencias, encuentran su fundamento en el citado reconocimiento de los derechos históricos.

a) Lengua y cultura

El artículo 6.1 establece que "el Euskera, lengua propia del Pueblo Vasco, tendrá como el castellano, carácter de lengua oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas".

A tenor de este precepto, en la CAPV existen dos lenguas oficiales, el euskera y castellano, y una lengua propia que es el euskera. La calificación de propia implica una especificación de la peculiariedad del euskera como lengua del Pais Vasco. Desde el punto de vista jurídico tiene más importancia su carácter de lengua oficial. Ello implica, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, su reconocimiento por los poderes públicos como medio normal de comunicación, tanto entre ellos como con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Tal oficialidad es aplicable, en igualdad de condiciones tanto al castellano como al euskera.

b) Otros símbolos y señas de identidad

El EAPV supone la consagración normativa de una serie de señas de identidad del pueblo vasco que aun hallándose profundamente enraizadas desde el punto de vista sociológico entre los ciudadanos vascos, no habían sido institucionalizadas hasta entonces.

Así, se institucionaliza la denominación oficial de la Comunidad Autónoma con los nombres, indistintamente, de Euskadi o Pais Vasco, como expresión jurídica de esa realidad sociológica denominada Euskal-Herria o Pueblo Vasco. Igualmente se institucionaliza la ikurriña como bandera oficial del País Vasco, sin perjuicio del reconocimiento de las banderas y enseñas propias de los Territorios Históricos que integran la Comunidad Autónoma del País Vasco.

a) Los territorios históricos

El artículo 2 configura a la CAPV como un agregado de las provincias de Alava, Guipúzcoa, y Vizcaya, así como Navarra, en el supuesto de que esta última decida su incorporación de acuerdo con el procedimiento establecido en la Constitución. De lo establecido en el artículo 2 pueden destacarse varios aspectos.

En primer lugar, el carácter voluntario de la participación de los territorios históricos en la configuración de la CAPV. Tal participación no se configura como una realidad fáctica, sino como un derecho a formar parte, voluntariedad que constituye un reflejo de lo preceptuado en el texto constitucional.

En segundo lugar, y en cuanto a la delimitación interna, ésta viene definida por las provincias que lo integran, algo absolutamente coherente con la propia tradicional histórica foral. No debe olvidarse, que el término "provincia" o "territorio histórico", tanto en la tradición foral vasca como en el texto estatutario actual, tiene un doble sentido: como ente administrativo que sirve de instrumento de organización de los servicios de la Administración del Estado (en tal sentido, son equiparables al resto de provincias), y como ente institucional autónomo e incluso, cuasi soberano, de marcado carácter político (específico sólo de las provincias forales).

Dado la tradicional capacidad de autogobierno de los territorios históricos, se diseña una organización interna de matiz federalista, en la que conviven instituciones y disposiciones de ámbito tanto comunitario como provincial, derivándose de ello importantes consecuencias, a las que se hará alusión más adelante.

Por fin, resulta destacable la ausencia de referencia alguna, tan siquiera implícita, al municipio (con la excepción casi marginal del art. 8), dada la gran importancia histórica de los mismos tanto en el período foral, como posteriormente en las diversas oleadas reivindicadoras de la autonomía.

b) La especificidad de Navarra

De acuerdo con el principio de voluntariedad ya citado, Navarra ostenta un derecho genérico a formar parte de la CAPV si bien se da una cierta especificidad en lo que se refiere a hacer efectiva tal integración. Ya el Real Decreto-Ley de 4.1.1978, por el que se instituía un régimen de preautonomía para el País Vasco, señalaba que:

"dadas las especiales circunstancias de Navarra, que posee un régimen foral, reconocido por Ley de 16.8.1841, la decisión de incorporarse o no al Consejo General del Pas Vasco corresponde al pueblo navarro..."

En la práctica, Navarra decidió no integrarse en el ámbito de la CAPV, y constituirse como Comunidad foral propia. En el supuesto de que en el futuro Navarra decidiese incorporarse a la CAPV, tal incorporación debería de producirse de acuerdo con las previsiones constitucionales, estatutarias y forales que aparecen reguladas, en la Disposición transitoria 4ª de la Constitución, artículo 47-2º del EAPV, y Disposición adicional 2ª de la propia Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, respectivamente.

c) Los enclaves históricos

El art. 8º del EAPV establece la posibilidad de que determinados territorios o municipios enclavados en su totalidad dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, pero jurídica e institucionalmente dependientes de otras Comunidades Autónomas, puedan agregarse a la CAPV. Se trata en concreto del Condado de Treviño, enclave burgalés sito en el corazón de Alava, y el enclave cántabro de Trucíos, sito en las Encartaciones vizcaínas. En el momento actual, tanto el Condado de Treviño, como el enclave de Trucíos, siguen perteneciendo a sus CCAA de origen.

El EAPV no permite la posibilidad de una ciudadanía peculiar vasca diversa de la del resto de los españoles que tuviera efectos en el orden social, económico, administrativo, o civil (en este último caso sí es posible en algunos aspectos relacionados con el derecho sucesorio).

Por tanto, la condición política de vasco a la que alude el EAPV hace referencia exclusiva al ejercicio de sus derechos políticos, y a los solos efectos del Estatuto. En él se prevén tres supuestos de ciudadanía política vasca:

  1. Los ciudadanos que ostentan vecindad administrativa en el territorio de la CAPV;
  2. Los residentes en el extranjero, si hubieran tenido su última vecindad administrativa en Euskadi, y mantienen la nacionalidad española;
  3. Los descendientes de los residentes en el extranjero, si así lo solicitan expresamente, y mantienen la nacionalidad española.

El EAPV reconoce a la Comunidad Autónoma la capacidad para ejercer importantes poderes o competencias en materias muy diversas. Ya se ha indicado que determinadas materias (policía, educación, concierto económico, etc.) se cobijan bajo la cobertura de la disposición adicional primera de la Constitución. Al margen de estas competencias específicas, la CAPV dispone de un total de 39 materias consideradas como de exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma, que suponen la expresión de la capacidad de un real autogobierno.

También dispone de una serie de materias compartidas con el Estado. La regulación de estas materias compartidas, e incluso de algunas exclusivas, por parte del Estado ha supuesto, y sigue suponiendo en la actualidad, una constante fuente de conflictos al atribuirse el Estado atribuciones de carácter básico que, en no pocas ocasiones, vacían de contenido las competencias de la CAPV.

Por ello, si bien el alcance cuantitativo y cualitativo del nivel competencial resulta ciertamente extenso, incluso equiparable al propio de un estado miembro de un sistema federal, el hecho de que se de una cierta indefinición en la atribución a una u otra instancia, ha originado un constante recurso al Tribunal Constitucional con el objeto de que resuelva los conflictos.

Aun cuando no aparecen regulados en el título preliminar del Estatuto, los Conciertos Económicos constituyen un aspecto fundamental del EAPV, además de una institución peculiar sin parangón en ninguna otra comunidad autónoma, salvo Navarra. Constituyen la expresión más evidente de ese reconocimiento y aplicación de los derechos históricos a los que se ha hecho alusión anteriormente.

Los Conciertos Económicos suponen un sistema peculiar de regulación de las relaciones tributarias entre el Estado y el País Vasco. Su fundamento estatutario se halla en el artículo 40 del EAPV, el cual establece que, para el adecuado ejercicio y financiación de sus competencias, el País Vasco dispondrá de su propia Hacienda Autónoma. El sistema de Concierto implica que las Diputaciones de los Territorios Históricos llevan a cabo la exacción, gestión, liquidación e inspección de todos los impuestos, menos los integrados en la renta de Aduanas, y los que se recaudan por monopolios fiscales.

La distribución de los ingresos obtenidos se establece del siguiente modo. En primer lugar, las Diputaciones Forales aportan a los ingresos de la Hacienda general vasca las cantidades que determine una Ley del Parlamento Vasco. Por otra parte, se establece un cupo global que supone, a su vez, la aportación del País Vasco al Estado "como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma Vasca".

A fin de hacer efectivos sus poderes, la CAPV cuenta con una serie de instituciones propias que serán explicadas en otro lugar.

Entre tales instituciones destacan el Parlamento, compuesto por 75 parlamentarios (25 por cada Territorio Histórico) que es elegido cada cuatro años mediante sufragio universal directo proporcional. El Parlamento ejerce tres grandes tipos de funciones: función legislativa lo que supone la capacidad para aprobar normas con rango de ley; función de control, en virtud de la cual controla la acción del Gobierno vasco; y función financiera, lo que le permite aprobar los presupuestos de la CAPV.

La segunda gran institución es el Gobierno Vasco formado por varios consejeros y presididos por el Presidente del Gobierno o Lehendakari.

La CAPV no tiene poder judicial propio. El sistema judicial es único para toda España. Sin embargo, la organización judicial se estructura territorialmente atendiendo a la división territorial del Estado en Comunidades Autónomas.

Al margen de estas instituciones, y otras que no se citan aquí, comunes a la CAPV, los Territorios Históricos disponen de sus propias instituciones que fundamentalmente son dos: Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales.

El Estatuto regula su propio sistema de reforma. Caben dos tipos y procedimientos de reforma. Uno ordinario (art. 46) y otro especial (art. 47). El procedimiento especial es más simple y se aplica sólo si la reforma tiene por objeto una simple alteración de la organización de los poderes del País Vasco y no afecta a las relaciones de la CAPV con el Estado o con los Territorios Históricos. En los demás supuestos deberá aplicarse el procedimiento ordinario. Tanto en uno como en otro caso, la aprobación de la reforma establece como requisito indispensable el cumplimiento de dos condiciones: aceptación de la reforma por parte de los ciudadanos vascos en referéndum, y aprobación de las Cortes Generales españolas mediante ley orgánica.

Al margen de ello caben dos procedimientos específicos. Uno de ellos es el relativo al supuesto concreto de que se produzca la integración de Navarra en la CAPV. El otro es un supuesto muy marginal relativo a asuntos de seguridad pública.

El Estatuto de Autonomía ha demostrado su validez como instrumento eficaz para recuperar la identidad vasca, pero no ha sido capaz de resolver algunas de las reivindicaciones tradicionales del País Vasco. En el ámbito positivo cabe destacar que se han puesto las bases necesarias para permitir una recuperación de la lengua y la cultura vascas. También ofrece importantes competencias en materia educativa. Existen un Parlamento y un Gobierno vascos con amplias competencias para desarrollar una política institucional propia, siempre dentro del marco global diseñado por la Constitución española, y una administración pública propia con capacidad de decisión muy amplia. La Comunidad Autónoma vasca tiene un "spending power" relativamente amplio que le permite establecer una planificación global de la economía vasca, dentro del doble límite de la economía española y de los condicionantes derivados de la economía internacional.

Todavía restan, no obstante, cuestiones pendientes de muy variado orden, y cuya solución depende de condicionantes muy diversos. Se trata de problemas de gran calado y que afectan al propio espíritu de la autonomía vasca, más que al contenido material de sus competencias. Se trata de problemas derivados del no reconocimiento de Euskadi como entidad nacional propia, o problemas relativos a la integridad territorial. Un último grupo de problemas de no menor entidad es el relativo a la interpretación y aplicación del Estatuto de Autonomía.

A pesar de la aprobación del Estatuto, la relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma sigue siendo muy conflictiva, como lo manifiesta las numerosas veces que el Tribunal Constitucional ha tenido que intervenir para resolver conflictos de competencias. Existe una mutua desconfianza entre ambas administraciones, la cual se expresa, por parte estatal en un intento continuado de recortar las competencias vascas, y por parte vasca, en una posición reivindicativa permanente. A pesar del tiempo transcurrido todavía quedan por transferir importantes competencias que, de acuerdo con la Constitución y el Estatuto corresponden a la Comunidad Autónoma.

Ello ha traído como consecuencia el que por parte del Gobierno Vasco y de las fuerzas políticas que lo componen se haya planteado en varias ocasiones la necesidad de proceder a una reforma en profundidad del actual texto estatutario. Tales proyectos de reforma se han concretado en la aprobación por parte del Gobierno Vasco, en Octubre de 2003, de una Propuesta de Estatuto Político para Euskadi, popularmente conocida como "Plan Ibarretxe". La Propuesta Ibarretxe fue aprobada por mayoría absoluta en el Parlamento Vasco el 30 de Diciembre de 2004 y posteriormente remitida a las Cortes Generales donde fue rechazada con fecha de febrero de 2005.

Posteriormente, el mes de septiembre de 2007, el Lehendakari Ibarretxe volvió a plantear, de nuevo, en el Pleno de política general celebrado en el Parlamento Vasco, la necesidad de establecer un Pacto Político entre Euskadi y España. A tal efecto, presentó una nueva propuesta con el fin de lograr "la solución del conflicto vasco". La citada propuesta debía ser aprobada o rechazada directamente por los ciudadanos vascos, a través de una consulta popular a celebrar en octubre de 2008. La propuesta de consulta planteada por el Lehendakari fue aprobada por el Parlamento vasco en Junio de 2008, pero rechazada por el Gobierno español, el cual la impugnó ante el Tribunal Constitucional. El citado Tribunal la declaró contraria a la Constitución española en Sentencia dictada en Septiembre de 2008.

  • AAVV. Instituciones de la Comunidad Autónoma de Euskadi. IVAP. Oñati. 1982.
  • AAVV. Primeras Jornadas de estudios sobre el Estatuto de Autonomía del País Vasco. 3 volúmenes. IVAP. Oñati. 1983.
  • AAVV. Estudios sobre el Estatuto de Autonomía del País Vasco. 4 volúmenes. IVAP. Oñati. 1991.
  • CASTELLS ARTECHE, José Manuel. El Estatuto Vasco. Ed. Luis Aramburu. Donostia. 1976.
  • LAMARCA IÑIGO y VIRGALA, Eduardo. Derecho Autonómico Vasco. Ed. Carmelo. Donostia. 1991.
  • TAMAYO, Virginia. Génesis del Estatuto de Gernika. IVAP. Oñati. 1991.
  • TAMAYO, Virginia y Carlos. Fuentes documentales y normativas del Estatuto de Gernika. Diputación Foral de Alava. 1981.