Kontzeptua

Los derechos de la infancia en Euskal Herria

Información complementaria



Los derechos de la infancia, o más concretamente de los niños, niñas y adolescentes, es un tema que toma cuerpo a finales del siglo XX con la aprobación por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas, en 1989, de la Convención sobre los Derechos del Niño. Este tratado internacional es el más universal de todos los tratados sobre derechos humanos pues, excepto Estados Unidos y Somalia, todos los países lo han ratificado. Se trata de documento que recoge un conjunto de derechos que afecta a la infancia y que está atravesado por cuatro principios que están presentes en todo el tratado: la no discriminación, la participación, el interés superior del niño y la supervivencia. La Convención recoge una serie de derechos civiles, económicos, sociales y culturales que afectan a las personas menores de 18 años. Se hace hincapié en la protección y ayuda a la infancia en situaciones de vulnerabilidad. La ratificación de esta Convención ha supuesto que en los últimos años los Estados Parte han tenido que implementar el contenido del mismo en sus legislaciones nacionales. Por lo tanto, su aplicación es obligatoria para los gobiernos, pero también define las responsabilidades y obligaciones de otros agentes como los padres, profesores, jueces, profesionales de la salud, investigadores y los propios niños y niñas. La Convención tiene dos protocolos que la complementan. El protocolo relativo a la venta de niños y la prostitución infantil y el protocolo relativo a la participación de los niños en conflictos armados.

No obstante, el hecho de que se reconozca que los niños son sujetos de derecho, que es lo innovador de este tratado, no ha eliminado la concepción tradicional de los niños como objetos de protección. De hecho, el Comité de los Derechos del Niño, que es el órgano de seguimiento de la Convención, formado por 18 expertos internacionales, se centra, cuando emite recomendaciones u observaciones sobre los países que están obligados a presentar un informe ante dicho Comité, recomendaciones que afectan a la protección de los niños en situaciones laborales, en conflicto con la justicia, o a minorías étnicas y culturales, o niños en situación de vulnerabilidad. Esta vertiente protectora de la infancia tiene una larga historia en Occidente, aunque sus prácticas se hayan denominado de diferentes maneras a lo largo de los siglos: políticas caritativas a cargo de la Iglesia (hasta el siglo XVIII); políticas de Beneficencia en manos privadas (siglo XIX y mediados del XX) o políticas de servicio público en el Estado del Bienestar (desde mediados del siglo XX).

En este sentido, Euskal Herria sigue las mismas pautas de comportamiento desde la creación de los hospicios y orfanatos para la infancia abandonada, los tribunales tutelares de menores para la infancia en conflicto con la justicia, las gotas de leche para alimentar a niños desnutridos, o las políticas de protección a la familia. Las políticas de protección a la infancia afectan sobre todo al ámbito de la infancia abandonada. Así, hasta finales del siglo XVIII estos niños eran enviados al Hospital de Zaragoza. En 1794 se crea la Casa de Expósitos de Calahorra y una filial en Vitoria, que se independiza en 1807, a la vez que se crean otras filiales en Bilbao y Mondragón. La casa de expósitos de Bilbao mejorará sus condiciones a mediados del siglo XIX y deja de depender de la caridad. En Gipuzkoa dependían de la inclusa de Pamplona, que sufre una reforma con el Plan Uriz de 1796. No obstante, el fenómeno más relevante es la alta tasa de mortalidad que se producía en estos centros. A comienzos del siglo XX podemos constatar la existencia de este tipo de instituciones y de políticas en todos los territorios de Euskal Herria. Este panorama cambiará definitivamente a finales del siglo XX, incluyéndose estas políticas de protección en el marco de los derechos del niño, de acuerdo con la citada Convención.

La aprobación de la Convención de 1989 supuso que la mayoría de Estados presentes en las naciones Unidas ratificasen su adhesión a la misma inmediatamente, de manera que en 1990 ya entró en vigor. España y Francia la ratificaron en 1990. A partir de ese momento, en el caso español, la mayoría de las Comunidades Autónomas, sobre todo en el último decenio, ha desarrollado su normativa adaptándola a la legislación del Estado, de acuerdo con la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor. Corresponde a los Estados español y francés remitir informes al Comité sobre la situación de la infancia en sus respectivos Estados.

Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), el marco todavía vigente es la Ley 3/2005 de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia. De esta ley se modificaron algunos artículos, sobre todo aquellos que hacían referencia al establecimiento de la defensoría del menor. Por lo que respecta a esta ley y su modificación, se puede señalar que esta figura sufrió diversos avatares, pudiendo afirmarse que desde su plasmación no ha tenido una funcionamiento efectivo. Esta ley fue promovida por el Gobierno Tripartido (PNV, Eusko Alkartasuna y Esker Batua), y fue modificada cuatro años después con el cambio de gobierno (Partido Socialista y apoyo parlamentario del Partido Popular).

El mayor fiasco de la ley 3/2005 fue la creación de dos instituciones que no han funcionado, una la figura del Defensor del menor, dependiente de la consejería de Vivienda y Asuntos Sociales y, otra, la creación del observatorio para la Infancia y la Adolescencia. Por lo que respecta a la primera, ya desde la promulgación de la ley entró en conflicto con el Ararteko (defensor del pueblo), que venía asumiendo competencias en el campo de la infancia. No obstante, el consejero encargado de dicho departamento insistió en su nombramiento a pesar de la oposición del Partido Socialista, Partido Popular y Aralar. El 8 de enero de 2010 desaparece esta figura, al publicarse la modificación de la ley de 2005, a propuesta del Partido Socialista. El Ararteko, en sus informes, siempre manifestó el conflicto de competencias que generó la existencia de esta figura. Por lo que respecta al Observatorio de la Infancia y la Adolescencia establecido por decreto 19/2007 se señala su régimen de organización y funcionamiento. El objetivo del mismo era estudiar, evaluar, colaborar y asesorar al departamento competente en materia de asuntos sociales. Un año más tarde, en una pregunta formulada por el Grupo Socialista, todavía de cuestionaba el funcionamiento del citado observatorio cuyas labores eran desconocidas.

La citada ley 3/2005, de 18 de febrero, es el marco actualmente en vigor, aunque con modificaciones. Se concibe como una ley integral que: regula una diversidad de competencias en el ámbito de los servicios sociales; desarrolla las competencias recibidas; legisla sobre el ejercicio efectivo de los derechos de la infancia y establece los principios que deben observar las administraciones públicas (Gobierno Vasco, Diputaciones y Ayuntamientos) para ejercer sus competencias.

La ley tiene ocho títulos:

  1. Disposiciones generales
  2. De los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes y de su ejercicio
  3. De la protección a los Niños, Niñas y Adolescentes
  4. Atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad
  5. Organización institucional
  6. Competencias
  7. Promoción de la iniciativa social
  8. Infracciones y sanciones administrativas.

Por lo que respecta al primer título es de destacar que se adopta el principio de interés superior del niño, la participación y la colaboración interinstitucional. El título Segundo está basado en un conjunto de derechos reconocidos por la Convención sobre los Derechos del Niño y que se refieren a los derechos básicos (intimidad, identidad, información, libertad, participación, etc.), derecho a la salud, a la educación, a la cultura, al ocio, al medio ambiente y a la integración social. Es de destacar que se reconoce el derecho a la filiación de origen. El título tercero establece el marco de intervención en situaciones de riesgo o de desamparo. Se incide en las medidas que implican una separación del medio familiar (acogimiento residencial, acogimiento familiar y adopción), señalando los procedimientos a seguir. Como principios de actuación administrativa en situaciones de riesgo y desamparo se destaca: garantizar un medio idóneo para su desarrollo integral; idoneidad de un equipo profesional y programas de formación para atender las necesidades de la infancia.

En el título cuarto se establecen los principios de actuación y medidas de jueces de menores. En el título quinto se desarrolla la organización institucional, se crea la figura de la defensoría y el observatorio de la infancia y adolescencia. Estos puntos han desaparecido con la ley 3/2009, que modifica la de 2005. El título sexto recoge las actuaciones a que hubiera lugar en aplicación de esta ley a cargo del Gobierno Vasco, las Diputaciones Forales y los Ayuntamientos. El título séptimo, regula la relación de la administración pública con las entidades de iniciativa social, entidades colaboradoras de integración familiar, adopción internacional y atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad. Finalmente, el título octavo se refiere a las infracciones y sanciones. De esta ley se derivan una serie de obligaciones relacionadas con el nombramiento y la creación de las instituciones previstas.

Por lo tanto, en el marco legal se regula una diversidad de competencias en el ámbito de los servicios sociales, desarrolla las competencias recibidas y legisla sobre el ejercicio efectivo de los derechos de la infancia, estableciendo los principios que deben observar las administraciones públicas (Gobierno Vasco, Diputaciones y Ayuntamientos) para ejercer sus competencias. En este sentido, debe tenerse en cuenta las distintas disposiciones normativas de los Servicios Sociales de los diferentes territorios y planes locales. Por otra parte, en este ámbito de la protección hay que considerar las funciones que corresponden al Ararteko.

En la presentación del informe del Estado español ante el Comité de los Derechos del Niño, en 2010, se puede apreciar una evaluación de la situación de la infancia, a través de las recomendaciones del Comité. Con referencia al País Vasco se señala: la escasa la difusión de la Convención; la presencia de los principios generales de la Convención en la legislación autonómica; la imposibilidad de comparar sus datos con el resto de las autonomías y se felicita por las actividades desarrolladas por el Ararteko en la defensa de los derechos de la infancia, a través de múltiples actividades.

El andamiaje que sustenta la protección a la infancia y la defensa de los derechos de los niños descansa en las corporaciones provinciales y municipales, siguiendo los criterios marcados por la legislación. En este sentido, conviene tener presente la actividad desarrollada por estas instituciones. Las actuaciones que se llevan a cabo entran dentro del Plan Vasco de apoyo a las familias y líneas estratégicas en materia de Infancia, Adolescencia y Familia. En la última legislatura (2009-2013), es donde tenemos que destacar, en los últimos años los siguientes planes: II Plan de Infancia de Bizkaia. Diputación Foral de Bizkaia 2008-2011; II Mapa de Servicios Sociales de Gipuzkoa. Diputación Foral de Gipuzkoa 208-2012: Guía para la inclusión social y, en el ámbito local, el Plan Local de Infancia y Adolescencia del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz (PLINA). 2009, además de otros planes locales, desarrollados en Tolosa, Pasaia, Barakaldo, Busturialdea, etc. Se trata de planes complejos que tienen sus diversos dispositivos y prioridades.

En un informe extraordinario del Ararteko de junio de 2010, sobre la situación de los servicios sociales de base en la CAPV, se ponía de relieve que estos planes son un buen dispositivo que funciona, que son heterogéneos, que podrían estar mejor dotados, pero que ha retrocedido en términos de calidad y, además, son servicios sometidos a presión, que genera insatisfacción. Lo preocupante de este informe no es el diagnóstico y la evaluación de su conjunto, que en general es positiva, sino, la reiteración de recomendaciones para mejorar. Es decir, como señala el propio informe:

"el incumplimiento de buena parte de las recomendaciones que el Ararteko realizó en su Informe Extraordinario sobre la Situación de los Servicios Sociales de Base de 1999. De hecho, puede decirse que la mayor parte de las recomendaciones realizadas en aquella ocasión podrían haberse emitido hoy y que siguen estando absolutamente vigentes"

Un elemento positivo y destacable en la defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en la CAPV es el papel desarrollado por el Ararteko. En 1985 el Parlamento Vasco aprobó la Ley 3/1985, por la que se crea y regula el Ararteko. Esta institución, cuyo antecedente remoto es el Ombudsman sueco, está prevista en el artículo 15 del Estatuto de Autonomía del País. Desde 1989 han sido cuatro las personas que han asumido este cargo, desarrollando sus funciones a cada uno de los periodos y necesidades surgidas. De todos ellos, el periodo comprendido desde 2004 hasta la actualidad, a cargo Iñigo Lamarka, es una etapa en que el Ararteko se ha caracterizado por la profundización en algunas líneas ya avanzadas en las anteriores etapas y la creación de nuevas iniciativas dirigidas a una mayor presencia del Ararteko en sus relaciones con la sociedad vasca, en especial de los colectivos más desfavorecidos y necesitados, por tanto, de una atención preferente.

Además de las labores propias de esta institución, que no exclusiva de la defensoría de los derechos de la infancia, hay que resaltar la publicación de una serie de obras en las cuales se aprecia la preocupación por este tema: Atención a la infancia y la adolescencia en situación de desprotección (1997); Intervención con menores infractores (1998); La respuesta a las necesidades educativas especiales en la CAPV (2001); Situación de los menores extranjeros no acompañados en la CAPV (2005); Convivencia y conflictos en los centros educativos (2006); La transmisión de valores a menores (2009) y El papel de las instituciones vascas respecto a los consumos de drogas de la adolescencia (2010). Se trata de una incesante tarea en las que la atención preferente se centra en los grupos vulnerables, aunque no únicamente, lo cual enfatiza la nueva concepción de los niños y niñas como sujetos de derecho, además de la debida protección.

En el programa de actuación previsto para 2010-2014 se señalan como líneas preferentes de actuación las siguientes: reorganización del Ararteko, para que la institución adquiera una mejor calidad y eficacia, la creación de una Oficina de la Infancia y Adolescencia, la modernización de los recursos y servicios, la promoción de los Derechos Humanos y la colaboración con las organizaciones sociales y ciudadanía. Con respecto al campo concreto de la infancia es de resaltar la nueva página Web con un apartado específico para la infancia: la isla de los derechos. Además se prevé la constitución de un consejo de la infancia y adolescencia y la difusión de la cultura de los derechos de la infancia entre los niños, niñas y adolescentes.

A la vista de todo lo dicho se pueden señalar unos cuantos aspectos que tienen que ver con la situación de la infancia y sus derechos en la actualidad. En primer lugar, el establecimiento de un marco legal que, excepto alguna modificación, finalmente ha logrado establecerse como referencia por parte de las instituciones tanto locales como forales. En segundo lugar, la existencia de planes integrales de atención a la infancia por parte de las Diputaciones y municipios. Hay que señalar, también, que muchos de estos servicios de atención se han privatizado dejándolos en manos de diversas instituciones y organizaciones. En cierta manera se trata de una privatización de un servicio público. En este sentido se aprecia un comportamiento reiterado de falta de coordinación entre las instituciones y la duplicación de muchos de los servicios que ofrecen. No obstante, hay que señalar que en el año 2010 se han conseguido algunos protocolos conjuntos que van a permitir agilizar la atención a la infancia en situaciones de riesgo y/o desamparo, y coordinar mejor los servicios de atención a la infancia.

Finalmente, hay que resaltar que el papel del Ararteko resulta relevante no solamente por cumplir las funciones como defensor de la ciudadanía, sino porque ha apostado por la defensa y protección de la infancia en situaciones de mayor vulnerabilidad. Una muestra de ello ha sido la realización de informes, visitas a centros, observaciones y recomendaciones realizados en este ámbito, poniendo de manifiesto a las instituciones aquellas situaciones de descoordinación o baja calidad del servicio público que prestan, a pesar de su buen funcionamiento en términos generales.

  • ARARTEKO. Defensoría del pueblo vasco. [Fecha de consulta: 17 de febrero de 2012].
  • URIBE-ETXEBARRIA, Arantzazu. Marginalidad protegida: mujeres y niños abandonados en Navarra, 1890-1930. Leioa: UPV/EHU, 1996.
  • VALVERDE, Lola. Entre el deshonor y la miseria. Infancia abandonada en Guipúzcoa y Navarra. Siglos XVIII y XIX. Leioa: UPV/EHU, 1994.