Lexikoa

SEGURIDAD SOCIAL

Antecedentes. De 1960 a 1963 se elaboró un programa que cristalizó en la Ley de Bases de 28 de diciembre de 1963, donde quedó consagrado oficialmente el calificativo de Seguridad Social. Pero hasta llegar allí hubo que recorrer un largo y penoso camino, porque lo que ahora conocemos como seguridad social dio sus primeros pasos a finales del pasado siglo.

La clase obrera, inicial beneficiaria de la misma, no tenía entonces más recurso que la beneficencia pública para salir de una situación de crisis. La falta de trabajo, una enfermedad, y por supuesto la vejez, dejaban a la familia obrera en la más completa de las miserias, puesto que los bajos salarios no permitían un ahorro capaz de cubrir esas circunstancias. Los propios obreros crearon Sociedades de Socorros Mutuos (SSM) que, mediante el pago de cuotas de entrada y mensuales, proporcionaban ayuda económica en forma de pequeño salario en caso de enfermedad; en ocasiones, asistencia médico-farmacéutica; y, muy rara vez, reducidas pensiones de jubilación. Hubo algunas empresas que, bien por su importancia económica, o por su alto índice de siniestralidad, complementaron la labor de las SSM creando Cajas de Socorro para sus obreros, empleados, y sus familias. En ellas, los obreros colaboraban con un porcentaje de sus salarios, y las empresas cubrían los déficits y proporcionaban también los locales para la instalación del consultorio médico, la botica; y, a veces, para una escuela y una capilla. Los obreros tenían derechos similares a los de los socios de las SSM. La ventaja sobre estas últimas consistía en que la asistencia médica cubría a toda la familia y que contaban con un mayor respaldo económico. La contrapartida era que el control estaba en manos de las empresas.

Dos ejemplos notables de Cajas de Socorros son las que existieron en la Fábrica de Construcciones Metálicas y Material de Ferrocarril de Beasain (1905), y en Altos Hornos de Vizcaya (1902). En esta última, el servicio médico llegó a contar con un hospital propio. Una modalidad relevante de estas Cajas fueron los Hospitales Mineros de Triano (1881) -Gallarta, La Arboleda (Matamoros), y Galdamiz-. La patronal minera se puso de acuerdo para organizar una compañía por acciones, cuyo capital se constituyó con 150.000 pesetas de cada socio, un tanto por ciento por tonelada extraída en las explotaciones, y el 2 % de los jornales de sus obreros. Su objetivo prioritario fue atender los casos de accidentes laborales, que eran numerosos por las malas condiciones de trabajo. En un principio el servicio cubría a los trabajadores y a sus familias, tanto por accidente como por enfermedad. Los obreros nunca estuvieron muy conformes con el descuento salarial obligatorio, y solicitaron en repetidas ocasiones su supresión. Las empresas accedieron, pero los servicios gratuitos quedaron limitados a la atención en caso de accidente, y pasaron a ser de pago las prestaciones médicas y hospitalarias por enfermedad, tanto del obrero como de sus familiares directos.

A partir de la Ley de Accidentes de 1900, fue obligatorio contratar con empresas aseguradoras, estableciéndose un servicio complementario entre estas últimas y los hospitales. Quizá lo más sobresaliente de esa iniciativa fue la infraestructura sanitaria que se creó, ya que estos hospitales se ubicaron en la Zona más adecuada a su función, y estaban bien dotados de medios técnicos y humanos. Su director, el doctor E. Areilza, alcanzó justa fama como cirujano, y el equipo médico logró controlar la mortalidad, tanto por accidentes como por enfermedades epidémicas.

Las limitaciones de las SSM y lo específico de las iniciativas patronales aquí indicadas, más la agudización de los problemas sociales, fue lo que condujo a las élites gobernantes hacia las políticas de reforma social. El reformismo social fue un proceso que se dio en la mayoría de las sociedades occidentales, destacando Alemania, Bélgica, Francia e Inglaterra por su temprana legislación social y laboral. La llamada Ley Benot (1873) sobre el trabajo de mujeres y niños, prácticamente inoperante, fue una de las primeras iniciativas llevadas a cabo en España. Mayor importancia tuvo el establecimiento en 1883 de la Comisión de Reformas Sociales. Con las informaciones orales y escritas que se recogieron en todas las provincias, se hizo el primer estudio oficial de la llamada "cuestión social", y puede considerarse punto de partida de la legislación obrera posterior.

Aunque el verdadero despegue legislativo comenzó en 1900 con dos importantes leyes: la Ley de accidentes de trabajo, que consagraba como responsabilidad patronal lo que antes era sólo paternalismo; y la Ley marcando las condiciones del trabajo de las mujeres y de los niños, soslayada en multitud de ocasiones con el tácito acuerdo de las partes, y que estableció las Juntas Locales de Reformas Sociales, de gran importancia en la implantación de la legislación laboral.

Más tarde, es de destacar el Real Decreto de 23 de abril de 1903, base legal del Instituto de Reformas Sociales (IRS). Este Instituto (1903-1924) fue el encargado de estudiar y preparar toda la legislación social posterior. Dentro del IRS se elaboró la Ley de 27 de febrero de 1908 por la que se creaba el Instituto Nacional de Previsión (INP). A partir de ese momento, el IRS quedó encargado de las leyes laborales y el INP de todo lo referente a seguros sociales.
Los primeros pasos en previsión social. En el proceso reformista hay que incluir la creación de las Cajas de Ahorro, anteriores en el tiempo a la legislación social, que buscaron generalizar el espíritu ahorrador burgués entre la clase obrera como medio ideal para evitar caer en la miseria. Aparte de esta primera misión, las Cajas tuvieron especial trascendencia en la implantación de los primeros seguros sociales, al establecer acuerdos de colaboración con el INP. Entre todas ellas sobresalen dos que iniciaron la puesta en marcha de los seguros de vejez anticipándose a la creación del INP: la Caja de Ahorros Provincial de Guipúzcoa (CAP), fundada en 1896, primera Caja con el carácter de provincial, y que en 1900 organizó una Caja de Retiros para la Vejez; y la Caja de Pensiones de Barcelona, constituida en 1905.

El Diputado provincial y Secretario de la Junta de Gobierno de la CAP. Feliciano Echeverría, fue quien sugirió a la Comisión de Hacienda de la Diputación de Guipúzcoa la creación de una "Caja provincial de previsión y de retiro para los inválidos del trabajo" (1-6-1899). Posteriormente, se hizo cargo de ese proyecto Tomás Balbás y Egeo (1846-1930), también Diputado provincial, Presidente de la Comisión Directiva y de la Junta de Gobierno de la CAP. Balbás, reformista social en el más pleno sentido de la palabra, luchó inútilmente durante años por ampliar los seguros sociales, con una visión más cercana a la que tenemos hoy en día que a la existente en la época en que le tocó vivir. Además, fueron fruto de su iniciativa: La Gota de Leche de San Sebastián (1902-1985), sufragada por las dos Cajas de Ahorro guipuzcoanas; la Casa Cuna de Fraisoro, primera gran obra social de una Caja de Ahorros, que se complementó con importantes ayudas económicas a la Granja Escuela de Fraisoro, etc..

Pero donde hay que concederle los mayores derechos de primogenitura es el terreno de los seguros sociales. Balbás modificó la idea de Echeverría, y preparó los oportunos reglamentos -aprobados por la Diputación el 13 de noviembre de 1899-. El 1 de enero de 1900 comenzó su andadura la primera Caja de Retiros para la Vejez e Inválidos del Trabajo, gestionada por la CAP y subvencionada por la Diputación con 60.000 pesetas anuales, anticipándose varios años a la iniciativa estatal. Su reglamentación se ajustaba a las normas del seguro. Las pensiones se formaban por la capitalización de las aportaciones personales, donaciones y la subvención provincial. Todo dentro de la técnica actuarial de seguros y del principio de libertad subsidiada (no se obligaba a ningún obrero a asegurarse, pero si se abría una libreta de retiro se contaba con la bonificación de la Diputación).

Cuatro años más tarde Balbás creó la Mutualidad Maternal, aneja a la Caja de Retiros, también con subvención provincial, que permitiría a las mujeres tener un seguro de enfermedad y, sobre todo, de maternidad, encargado de cubrir los gastos médicos y farmacéuticos, y de facilitar una ayuda económica que sustituyera el salario que las mujeres dejaban de cobrar las tres semanas posteriores al parto, y en las que no debían trabajar según la Ley de 13-3-1900. Asimismo, inició la puesta en marcha de la Mutualidad de empleados provinciales y la de los empleados de la CAP, también dentro de la Caja de Retiros. No tuvieron estas iniciativas todo el éxito que merecían. La Caja de Retiros pervivió lánguidamente hasta la implantación del retiro obligatorio, y la Mutualidad Maternal fracasó rotundamente. Los salarios de los obreros, y no digamos los de las obreras, estaban en unos niveles tales que imposibilitaban cualquier tipo de ahorro a largo plazo, y los empresarios no pusieron el menor interés en colaborar en estas importantes iniciativas provinciales. No obstante, sirvieron para ir desbrozando el camino y para preparar especialistas en previsión social, que demostraron su valía años más tarde. Balbás se persuadió pronto de la necesidad de implantar el seguro obligatorio, viendo claramente lo ineficaz que resultaba el de libertad subsidiada. Intentó convencer, sin lograrlo, a José Maluquer y otros promotores del INP con los que mantuvo contactos directos en la etapa preparatoria de la ley.
El INP y las Cajas Colaboradoras. Una vez puesto en marcha el INP, la CAP firmó diversos convenios de colaboración que permitieron gestionar en la provincia el seguro de libertad subsidiada ( 1908-1921 ); y las Mutualidades infantiles -RD de 7 de julio de 1911- que buscaban «educar» en la previsión a las nuevas generaciones, y que tuvieron gran desarrollo en Guipúzcoa. Hay que señalar aquí la amplia autonomía que concedía el INP a las Cajas, en palabras de José Segurola, director de la CAP, era «la entidad menos centralista de todas las creadas o sostenidas por el Estado español». De hecho, el catalán José Maluquer, Consejero Delegado del INP, siempre dijo que el Instituto aspiraba a ser vasco en Vasconia, catalán en Cataluña, castellano en Castilla... En 1917, ya se habían convencido casi todos de la inutilidad del seguro de libertad subsidiada, y comenzó la etapa de anticipación voluntaria del seguro obligatorio (1917-1921). Se firmó un nuevo convenio y se contrataron dos Gestores Delegados del INP, Gregorio Mújica y Fidel M. Urbina, quienes dieron gran impulso a la afiliación.
El seguro obligatorio. El Real Decreto de 11 de marzo de 1919 estableció el seguro obligatorio, y el Real Decreto de 21 de enero de 1921 aprobó el Reglamento general de aplicación. Los fondos necesarios para el pago de pensiones se constituían con las cuotas que tenían que abonar obligatoriamente los patronos por cada obrero -36 pesetas anuales-, y las bonificaciones del Estado. Inicialmente, tendrían derecho a una pensión los obreros cuyos salarios no superasen las 4.000 pesetas anuales, pero sólo los comprendidos entre 16 y 45 años, alcanzarían el derecho a la pensión de una peseta diaria al llegar a los 65 años. Los que estuviesen entre los 45 y los 65 años recibirían una cantidad en forma de subsidio al alcanzar esa última edad; y los mayores de 65 años únicamente podrían aspirar a una pensión de las concedidas en los Homenajes a la Vejez. Con la clara intención de controlar en sus provincias el seguro obligatorio, las Diputaciones de Alava, Navarra y Vizcaya crearon Cajas de Ahorro Provinciales en sus respectivos territorios, en 1918 la primera, y en 1921 las otras dos. De 1921 a 1926 la Diputación de Guipúzcoa intentó conseguir la gestión en solitario de los seguros sociales, para lo que buscó el apoyo de las Diputaciones hermanas. No consiguió del todo ni una cosa ni obra. Pero las cuatro provincias lograron acuerdos muy ventajosos con el INP Vizcaya firmó el convenio de relaciones con el mismo el 23-4-1923; Navarra el 26-12-1924; Alava el 16-4-1925, y Guipúzcoa el 21-12-1926. Desde ese momento hasta 1939 controlaron todo lo que se recaudaba en sus respectivos territorios. Los directivos de las Cajas y los inspectores provinciales tuvieron que vencer la resistencia, activa y pasiva, de los empresarios, opuestos a una Ley que no les gustaba; y la indiferencia inicial de los obreros, que se fue transformando en interés a partir de 1930.
El seguro de maternidad. Según fueron pasando los años, se incorporaron nuevos seguros, en ocasiones cumpliendo con compromisos internacionales, elaborados en los diferentes Congresos de la Organización Internacional de Trabajo, como el de maternidad. Las cuatro Cajas vasconavarras gestionaron la implantación del subsidio de maternidad 1922-1931, convertido en seguro ese último año. Estaba muy en línea con el fracasado proyecto de Balbás, que éste había ido presentando en Semanas Sociales, Congresos y toda clase de actos de este tipo hasta poco antes de morir. Este seguro presentaba la novedad de la doble cotización, patronal y obrera que, junto con la aportación estatal, daba derecho a una indemnización durante el descanso obligatorio tras el parto, a asistencia médico farmacéutica, y al subsidio por lactancia. Además, las cuatro Cajas tramitaron el seguro de accidentes de trabajo (la Ley de Indemnizaciones por Accidentes de 7 de julio de 1932, modificó y amplió la Ley de 1900); los subsidios de ayuda a las familias numerosas y a los obreros en paro. Aprovechando los fondos del seguro obligatorio se hicieron un buen número de obras de tipo social: créditos para la construcción de casa baratas, y compra de caseríos; construcción de escuelas, hospitales, obra antituberculosa, etc..
Las Cajas Vasconavarras pierden sus competencias. La Guerra Civil y la victoria del general Franco cambiaron sustancialmente las relaciones de las Cajas con el INP. No es que el régimen franquista fuera opuesto a la implantación de los seguros, al contrario, ya que intentó controlar el descontento de algunos sectores que habían visto descender su nivel de vida con medidas de tipo social, pero en aquellos años cualquier cosa que sonara a autonomía se miraba con suspicaz recelo. Comenzaron los problemas en 1939, justo cuando se estableció el Subsidio de Vejez que transformaba el Seguro Obligatorio, ampliando las bases y los beneficios. Se suspendió la colaboración con las Cajas y, únicamente, las Vasconavarras pudieron ser Delegaciones del INP. En 1940 firmaron nuevos convenios las Cajas de Navarra y Vizcaya; Guipúzcoa en 1941 ; y la Caja alavesa renunció. La Ley de 14 de diciembre de 1942, que estableció el Seguro Obligatorio de Enfermedad, sirvió para dar la puntilla a los convenios todavía existentes. El INP denunció dichos convenios e informó a las Cajas que iba a abrir sus propias Delegaciones provinciales, con ayuda de la organización sindical, no dejando más posibilidad que la de colaborar a través de sus sucursales en el cobro de cuotas y la parcela de seguros voluntarios e infantiles. Las Cajas de Navarra y Vizcaya cedieron a las presiones. La de Guipúzcoa intentó resistir y de hecho fue la última que mantuvo la condición de Delegación del INP hasta diciembre de 1943. En 1945 firmó nuevos convenios con el Instituto, relativos a seguros voluntarios e infantiles y otras áreas de colaboración. Convenios que merecieron la felicitación de otras Cajas, entre ellas la de Pensiones de Barcelona que los consideró todo un éxito, dadas las pretensiones del INP en esos años. La Ley de Bases de la Seguridad Social (Decreto n.° 193/1963 de 28 de diciembre), intentó ordenar la legislación social existente, sin demasiada fortuna, ya que no se consiguió la unificación que se buscaba y se dispararon los gastos. La muerte de Franco y la implantación de un Gobierno democrático devolvió al País Vasco parte de la iniciativa en este terreno. Pero bajo nuevas bases.
  • PÉREZ CASTROVIEJO, Pedro M.ª: Clase obrera y niveles de vida en las primeras fases de la industrialización vizcaína. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Madrid, 1992.
  • PALACIO MORENA Juan Ignacio: L a institucionalización de la Reforma Social en España (1883-1924). La Comisión y el Instituto de Reformas Sociales. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Madrid, 1988.
  • MONTERO GARCÍA, Feliciano: Los Seguros Sociales en la España del s. XX, vol. l. Orígenes y Antecedentes de la Previsión Social. En este volumen se incluye, además, una introducción a cargo de la coordinadora de estos tres volúmenes, M.ª Dolores Gómez Molleda; y lleva incorporado el trabajo: "La fundación del INP. Las primeras experiencias de Previsión Social", de M.ª Esther Martínez Quinteiro. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Ed. de la Universidad de Salamanca. Madrid, 1988.
  • CUESTA BUSTILLO Josefina: Los Seguros Sociales en la España del s. XX,vol. II. Hacia los Seguros Sociales obligatorios. La crisis de la Restauración. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Ed. de la Universidad de Salamanca. Madrid, 1988.
  • SAMANIEGO BONEAU Mercedes: Los Seguros Sociales en la España del s. XX, vol. III. La unificación de los Seguros Sociales a debate. La Segunda República. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Ed. de la Universidad de Salamanca. Madrid, 1988.
  • MARTÍNEZ MARTÍN M.ª Ascensión: Beneficencia, Ahorro y Previsión en Guipúzcoa, 1879-1936. Tesis en curso de realización. Castillo (Ed.)
  • Varios autores: Solidaridad desde abajo, UGT Centro de Estudios Históricos y Confederación Mutualidades de Previsión. Madrid, 1994.


Ascensión MARTÍNEZ MARTÍN
Según el art. 18 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (1979). 1. Corresponde al País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de Sanidad Interior. 2. En materia de Seguridad Social, corresponderá al País Vasco: a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social. 3. Corresponderá también al País Vasco la ejecución de la legislación del Estado sobre productos farmacéuticos. 4. La comunidad autónoma podrá organizar y administrar a tales fines y dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias antes expresadas y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de Sanidad y de Seguridad Social, reservándose el Estado la alta inspección conducente al cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en este artículo. En consonancia con el Amejoramiento navarro de 1982, 1 . En materia de seguridad social, corresponde a Navarra: a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la Seguridad Social. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social. 2. Dentro de su territorio, Navarra podrá organizar y administrar todos los servicios correspondientes a las materias a las que se refiere el apartado anterior y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones relacionadas con las mismas. La Seguridad Social fue trasferida a la Comunidad Autónoma Vasca el 26 de setiembre de 1980, complementándose esta trasferencia el 16 de setiembre de 1982 con las mutualidades no integradas en la Seguridad Social. En Navarra la Seguridad Social se articula dentro de los Departamentos de "Trabajo y Seguridad Social" y "Sanidad y Bienestar Social" (1986). El Insalud fue trasferido en 1991. Ver GOBIERNO VASCO y NAVARRA.